保障行政诉权实现的制度构想与建议

2023-07-18 理论教育版权反馈

【摘要】：影响当事人行政诉权实现的因素无疑是多种多样的，本文只是选取人民法院不予受理和驳回起诉案件，对通常所指称被“挡在法院大门外”的行政纠纷作了统计分析，意图从司法实践中找出妨碍当事人诉权实现的不当“关口”，并提出相应的改进建议。对行政诉讼第三人，建议进行类型划分并明确相应权利义务，及其参加诉讼的方式、程序、对后果的承担。

影响当事人行政诉权实现的因素无疑是多种多样的，本文只是选取人民法院不予受理和驳回起诉案件，对通常所指称被“挡在法院大门外”的行政纠纷作了统计分析，意图从司法实践中找出妨碍当事人诉权实现的不当“关口”，并提出相应的改进建议。但从前文所述可以看出，导致当事人起诉被不予受理或驳回起诉，虽然不能完全排除人为因素的影响，但制度上的不完善、不全面和相关规定滞后造成的影响，以及司法在这种不完善、不全面的“立法空白”之下所面临困境与混沌，更让人难以忽视。因此，完善现行行政诉讼制度，对当事人行政诉权的保护，无疑更具有决定性的影响。

（一）修改现行行政诉讼制度

（1）拓宽行政诉讼的受案范围

建议从现行的以“行为性质”定标准，转变为“以权力性质”划标准，除关涉国家、外交、军事等被法律和司法解释明确排除在外的行为，因公共管理权力行使行为，均应纳入人民法院行政诉讼受案范围。“应当从立法论的角度扩大受案范围，至少应从解释论的角度对其予以尽量宽泛的解释。导致行政上的法律纠纷不仅限于具体行政行为，关于其他行政活动，只要侵害了相对人的权益，就应该确保其诉讼的途径。”^[105]在相关国家和地区，于确定各自行政诉讼受案范围的时候，已使用“公法争议”的观念取代了“行政行为”概念。^[106]将公法争议纳入诉讼受案范围，不仅保护公民、法人和其他组织的人身权和财产权，也要顺应权利保障的需要，依法保护法律、法规规定可以提起诉讼的与人身权、财产权密切相关的其他经济、社会权利。

（2）降低原告资格条件

降低原告资格限制或取消原告资格要求是解决诉权保护制度的关键。正如有学者指出“各国在行政诉讼的原告资格问题上，是从严格限制到逐步扩大到几乎没有限制，使行政诉讼制度保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政的功能得到充分发挥”。^[107]同时，在“法律上利害关系”的界定上，建议从“法定权利”标准转向“法律上的利益”标准，标准化《若干问题的解释》第一条第二款（六）项中关于“对权利义务不产生实际影响”的条件，只要公民、法人和其他组织认为宪法和法律保护的合法权利遭受侵害，即可起诉，使合法权益受侵害的人能得到法律的有效保护。以解决诸如公益诉讼，债务人恶意处分财物直接损害债权人合法权益时债权人的原告主体资格等问题。

（3）改进被告制度并完善行政诉讼第三人制度

就被告而言，建议明确行业协会、社会团体、公立学校等其他公共权力组织的被告认定，进一步明确“授权组织”与“委托组织”的范围，有利于认清被告、分清责任。在被告确认上，不排除上一级政府作为被告，若遇到无适当部门可列为被告时，可考虑像英国司法审查制度那样，设立“公共利益代表人”或“行政当局”，专门代表政府作为被告参加诉讼。对行政诉讼第三人，建议进行类型划分并明确相应权利义务，及其参加诉讼的方式、程序、对后果的承担。

（4）完善起诉期限

如授益行为起诉期限的起算点、损害结果滞后行为起诉期限的起算点认定，对不属于起诉人自身原因超过起诉期限需扣除的，非自身原因的界定标准等，均应予以完善。并建议完善行政诉讼起诉期限与国家赔偿、民事诉讼时效制度的衔接，解决期间与时效的冲突。

（5）诉讼引导及释明制度法定化^[108]

明确对不符合起诉条件，可能会被裁定不予受理和裁定驳回起诉的案件，应当对起诉人进行引导、释明，对释明的方式、阶段、内容作出原则性规定。

（6）放宽起诉成立条件，建立诉讼成立要件审查程序

明确当事人提起行政诉讼的形式、内容要求，只要起诉人提交了符合要求的起诉状，在特定程序中缴纳了必要的费用，即可登记立案。成立要件审查或统一归口于立案阶段，或由行政审判庭在审前准备阶段，由法官组成合议庭对起诉人的起诉进行成立要件审查，并作出是否进入实体审查的处理决定。

（二）调整行政审判制度架构

（1）适度的集中管辖制度

独立的行政法院体系建立之前，不宜因大面积的集中管辖抽空现行制度架构及审判力量。故建议考虑适度的集中管辖：①跨区固定或指定行政诉讼管辖法院，解决部分法院案件数量少、审判能力差、经验不足、外部不良干预多的问题。②扩大当事人管辖选择权，对以重大复杂为由或者认为有管辖权的人民法院不宜行使管辖权的，赋予当事人申请指定管辖的权利。③完善“飞越”起诉制度，起诉人直接向上一级法院起诉后受理的，可移交或者指定下级法院审理，也可决定自行审理。

（2）强化行政审判组织建设

在当前审管语境中，地处“小体量、非主流”境地的行政审判，难有稳定而成熟的审判队伍。应根据行政审判的特性及发展需要，在人力资源配置、专业教育培训、职业前景规划等问题上与刑事、民事审判作通盘考虑，稳定现有力量，储备后续人才，培养高端专家，确保行政审判工作可持续和可发展。

（3）建立责权一体的职业保障

应科学界定审委会、合议庭、法官之间，院长、庭长、审判长与承办法官之间的职责、权限、分工，做到责权一致、责罚一致。应赋予法官在无过错、无主观故意情形下的“责任豁免”及追究的免除。

（4）规范诉前、庭前、庭中辅导制度

倡导立案或审判法官对当事人依法进行诉讼指导，就诉讼规则、程序要求、权利义务、风险预后等问题给予释明。规定释明权行使或弃用规则，统一释明原则、主要内容、基本方式。

（三）再造行政审判外部环境

（1）强化行政诉讼制度宣介

加强对行政诉讼专业知识的普及教育，帮助公民依法保障权益。

（2）以审判为中心构建多元争议解决机制

发挥司法审查在行政纠纷解决中的承前启后作用，为行政机关自行、主动解决行政争议“搭平台、创机会、促沟通”，探索行政争议多元多层次协调、解决机制的建立，使行政审判与行政复议、裁决、监督等各行其责，以整体合力解决纠纷。

（3）发挥行政审判的“风向标”作用

加强政策研究，通过分析、发布审判工作和类型化案件审理形势、特点等方式，参与对行政管理效能、后果的评估与预测，为行政调控、监管、服务、管理行为提供价值取向上的“风向标”，防止同类纠纷再现。

（本文获全国法院系统第25 届学术讨论会征文优秀奖）

保障行政诉权实现的制度构想与建议

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