统计数据揭示背后的前因后果

2023-07-18 理论教育版权反馈

【摘要】：但立案后基于各种不同的原因和理由裁定驳回起诉，最终使行政争议被拒于实体审查之外，无疑使行政诉讼对当事人的救济归于无效。在650 件案件中，公开开庭的有605 件，其中有149 件经审查后认定原告不适格，比例达25%。当然，现实中法院在审定被告时均辅以诉讼引导和适当的释明，促使当事人回归诉讼法的框架内主张权利，多数案件并未因被告不适格问题被拒之门外，仅3.9%的案件因当事人在释明后坚持己见被驳回起诉。

从前文可知，近三年原告在两级法院起诉案件的受案率达93%。法院受理行政争议，就意味着这些争议已纳入司法审查的范围，俗话是“进了法院的大门”。但立案后基于各种不同的原因和理由裁定驳回起诉，最终使行政争议被拒于实体审查之外，无疑使行政诉讼对当事人的救济归于无效。法院从实体裁判上排除这些案件，逐案分析可见，既有主体资格、起诉期限的原因，也有起诉人诉请事项不属行政审判管辖和诉讼请求不明等原因，并未超出《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）所框定的要件。以静态的眼光看，立案条件系法律明定，案件在法院“进门”后复又“出门”的现象，是难以解释的。这不仅与行政诉讼制度设计之初的预想存在某种错位，也难免使人质疑法院对行政诉权的保护力度，个中原因，值得深究。

（一）“罗列式”受案范围规定仍是司法实践难以突破的制度性限制

《若干问题的解释》“以‘实际影响’作为界定行政争议是否具有诉讼成熟性的标准，大大扩大了受诉行政行为的范围”，^[95]被认为是司法对现实需要的积极回应，从法理上“僭越”行政诉讼法的语意规定。^[96]但在实际上，出于固有的保守、中立特性，“僭越”是司法面对纷繁现实的理想，“回归”立法才是司法谋取裁判合法性的现实。况且我国司法并不具有以个案诠释法律的自由与空间。无论是解读司法解释，还是个案裁断适用，司法对可诉性行政行为的理解，有意无意地落脚在诉讼法所作的“具体的、非国家性的、外部的、非终局性的、违法的”等限制性关键词上，对纳入行政诉讼实际受案范围的行为更多地会进行“对号入座式”的考量。因此，一种“新类型”案件的受理并不能完全脱离法律的基本规定，而取决于特定时间、特定情势下对法律规定的特定解读和对各种利益的权衡结果。当受诉法院认为法律无法解决当事人诉请或特定条件不成立时，在案件受理上仍持消极态度。如王某某诉区人民政府要求履行法定职责一案，^[97]原告请求判令被告依据《中华人民共和国残疾人保障法》第四十八条第四款^[98]的规定，为其重度精神残疾的儿子提供护理费补偿。法院在收到起诉状后，首先考虑了起诉人的请求权来源，发现除了《中华人民共和国残疾人保障法》第四十八条第四款所作的宣示规定外，找不到相应的法律规定来确定该项职权或义务的归属，也无法判定权利主体及主体权利实现的渠道，考虑这项法律中关于护理费补偿的规定涉及诸多利益平衡与权力划分，最终，法院选择严格按《行政诉讼法》规定的条件，将其排除在行政诉讼的受案范围之外。在法定的受案范围没有获得根本性突破之前，相当多数的公权力行为，包括为人们所熟知的诸如信访回复、对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为、刑事司法行为、抽象行政行为、内部行政行为仍然不受司法审查，而与个人财产权、人身权无关的、以影响政治、宪法权利为由的诉请，则属慎之又慎的范围。相关的利益诉求，并不能有效取得司法救济，这在一定程度上限制了对行政相对人诉权的保护。在本次调查中，有超过20%的案件是以当事人诉请不属人民法院管辖为由挡在实体裁决之外的，司法对行政纠纷的管辖权限，无疑是当事人行政诉权保护中不能不提的问题。

（二）“利害关系”的审定使原告主体资格审查陷于实体关系之中

虽然《若干问题的解释》第十二条以“法律上利害关系”作为标准界定原告主体资格，将原告主体资格标准由主观标准转向主客观标准的统一，^[99]但并未对“法律上利害关系”作出清楚明白的界定，其仍处于高度不确定的状态。司法实践中，多以“法定权利”加“相当因果关系”来衡量该关系的存在，这种衡量实际上就需要法官进行判断和裁量。同时，对“法律上利害关系”规定的原则性和判断标准的非统一性，导致在审判实务中，对“法律上的利害关系”的理解不一，对原告主体资格认定通常是在案件基本事实查清后，综合全案判断的结果。因此，一定程度的实体审查是不可避免的。如罗某以股权受让人身份对外经贸委作出的外商企业并购审批行为提起诉讼时，^[100]因罗某指称的股权转让并未作登记，其所提交的股权转让协议的效力如何、是否实际履行等基本事实的查证，是判定罗某是否实际取得股权、与并购审批是否存在“法律上的利害关系”的基础。再如区分所有权的业主对同幢楼其他区分所有权业主房屋的颁证行为，以侵犯共有产权为由提起撤销之诉，起诉业主所声称的共有产权在物权登记中并无明确记载，该起诉人与被诉颁证行为间的“法律上利害关系”的确定，需要对涉案房屋全部区分所有和共同共有的状况进行审查。于是，原告主体资格在审判实践中的实体审查形式，导致众多似是而非的“利害关系人”徘徊在法院门口，虽进犹出。在650 件案件中，公开开庭的有605 件，其中有149 件经审查后认定原告不适格，比例达25%。

（三）职权行使主体与方式的变化让适格被告难以简单判定

在传统的具体行政行为中，被告资格认定的标准是相对清晰的。但随着行政职权行使主体的多元化，以及职权行使方式的变化，使得确定被告时存在一定的困难，例如对部分行使公权力的行业协会、社会团体、公立学校等其他公共权力组织可否成为行政诉讼被告，一直缺乏法律明确规定，实践中虽有先例，但没有成为制度。再如受行政职能部门委托的组织以自己名义对外作出超越授权范围的行为，以谁为适格被告；向不具备诉请职权或对诉请要求不存在先行为义务的行政机关提起履行之诉时，如何确定适格被告并向起诉人释明等，均存在争议。当然，现实中法院在审定被告时均辅以诉讼引导和适当的释明，促使当事人回归诉讼法的框架内主张权利，多数案件并未因被告不适格问题被拒之门外，仅3.9%的案件因当事人在释明后坚持己见被驳回起诉。

（四）因行政扩张而增长的诉讼需求法律未回应司法难回应

随着公权力向社会权力转化的进程，公共行政主体多元化呼声日高，^[101]行政管理领域不断扩张，方式不断变化。行政管理相对人群体及其权利形式亦随之增多，相关司法救助的需要相应也在不断增长。从《行政诉讼法》及《若干问题的解释》中贯穿的行政主体理论、受案范围限制、起诉条件等量之，仍有大量的诉求处于限定之中。即使公众及至法院本身均期望以开放、积极的姿态应对这种需求，但囿于法定权限与纠纷解决能力的限制，难免对处于空白地带的纠纷持审慎态度。如对行使部分公共管理职能的行业协会的管理行为，法律规制基本上处于缺位状态，法院径直纳入行政诉讼范围显然缺少法律授权。这种因法律缺位、司法难应对的状况，也可以从两级法院不予受理、驳回起诉案件的上诉率及上诉改发数据中窥见一斑。

（五）被诉行为“去具体化”后缺乏统一的立案审查标准

《行政诉讼法》依“具体行政行为”构建制度，在立案审查环节突显具体行政行为的特点。《若干问题的解释》将被诉行为被表述为“可诉性行政行为”。只要是行政行为，除法律和司法解释另有规定的以外，都属于行政诉讼的受案范围，具有被提起行政诉讼的可能性，^[102]其涵盖更广。从法律行为扩展到事实行为、从单方行为扩展到双方行为、从作为扩展到不作为。原围绕着具体行政行为设计的立案审查程序、案件受理条件难免存在不相适应的情况。如履行之诉中，如何断定申请先行的必要性，从而作出起诉条件成就与否的认定。再如行政合同纠纷中，非合同相对人的起诉资格，是参照民事诉讼中具有独立请求权第三人来认定，还是按照“法律上利害关系人”标准判断，无行政法上利害关系的纯债权债务关系人应否排除。规范上的结构性缺位，致使司法实践中难免自说自话，缺乏说服力。

（六）司法对超越其处理能力之外事项的退避

本次调查的案件中，当事人起诉的目的多在于解决实体利益上的纷争，^[103]并非仅仅寻求对行政行为作合法性评判。而目前的行政诉讼体制却是围绕合法性审查为中心建立起来的，因此法院在行政审判中解决纠纷的能力有限。于是，司法的克制主义在相关的行政诉讼案件中表现得尤其明显。比如对于一些历史遗留问题、企业改革问题、早期土地征收中存在的不规范行为，法院可能会因为善后问题超出其能力范围而选择退避，简单地套用《行政诉讼法》或《若干问题的解释》条文不予受理。当然，不排除极个别案件因地方干预和法院内部系统运行上的类行政化管理模式影响到案件的受理。但在近三年的650 件案件中并未发现法官或法院主观违法不受理或驳回起诉的案件。^[104]且从前文可以看出，交叉管辖的案件中驳回起诉的案件比例并未明显低于普通管辖的案件，说明人为故意设置“法外受理条件”的情况或许并没有通常认为的那样严重。

（七）法官合理规避新型、疑难、特殊案件

现行《行政诉讼法》的原则性、滞后性使现实中案件事实与规范法条相比，或多或少存在一定的差异，审理争议在所而难免。而疑难、复杂、新类型案件的受理与审查，无疑风险更大。而在目前体制下，行政审判人员并不具备对案件结果独立决断的权力，却可能对案件的处理独立承担责任或后果。这种权责上的不对称，难以使其产生对抗外来各种压力的积极性。而落实到人到案的数据化绩效管理模式，重结果轻过程，降低了审判人员对新、难案件处理结果不被接受后果的承受能力。各种改判率、服判息诉率指标，使一线的办案人员乃至一审法院，对因认识不同而产生的改判都避犹不及，何况其中隐含的法律认识错误、社会舆论甚至政治风险。为避免受追究的后果，一些法院或承办人会尽量回避这类案件，能挡出去就挡出去，能不立则不立，能协调则协调。加上行政审判在各法院尤其是基层法院中，处于“小体量、非主流”的境地，业务骨干留不住，人员流动大，新从事行政审判的人员不熟悉业务，更不具备在熟知法律规定的情况之下对新型纠纷的认知和处理能力，没有大胆受理新类型案件的动力。选择对没有明确规定受理的一些新类型行政案件驳回起诉，既可规避压力，又不违背法律规定。

（八）当事人对权利实现方式上的坚持与诉讼能力不成正比

在本次调查的650 件案件中，接近90%的案件承办法官都作了相应的诉讼指导或释明，但当事人都坚持诉请不变。其中有68 件还因重复起诉被驳回。这在一定程度上反映了某些原告甚至是代理律师缺乏基本行政诉讼知识，并不掌握行政诉讼结构、诉讼程序、诉讼要件规则，仅凭个人感觉进行诉讼。如单独提起行政赔偿诉讼未先行向赔偿义务机关提起，而直接起诉的，因不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件，虽法院明确告知正确救济途径而坚持起诉被裁驳；提出履行职责申请后不足60 日就起诉不作为，因起诉时机不成熟被驳回后坚持上诉、申诉的情况比比皆是。

（九）起诉成立条件与诉之成立要件不分导致立案、审理程序相互延伸混同

现行《行政诉讼法》及《若干问题的解释》对受案标准规定繁复、不具有确定性，且分别出现在不同章节的多个条文中，对起诉成立条件与诉讼成立要件并未作明确的界定，导致在《行政诉讼法》第四十一条规定的适用中显现争议。实践中，各法院对于起诉成立条件掌握的标准宽严不一，有的法院立案环节只作形式审查、登记立案即可。有的法院采取立案庭、行政庭协同审查立案条件的方式，明显不符合立案条件的，由立案庭作不予受理裁定；若存疑或争议的，登记立案后交由行政庭继续审查。还有个别法院的少数案件在立案环节就实际完成了实质审查，以实体结果充当受理条件。无论哪种方式，均未区分行政诉讼案件的起诉成立条件和诉讼成立要件审查程序和模式。这种起诉条件与诉讼成立要件交叉混同审查的方式，使法院在立案阶段“组成合议庭”审理的要求形同虚设，导致大量起诉疑似存在“进而复出”的不良状况，引发“告状难”的质疑。另一方面，由于起诉成立条件与诉讼成立要件界限不明晰，导致对起诉成立条件的审查与诉讼成立要件或案件审查的方式、程度、要求没有差别，从实体结果决定程序处理，以严格的举证责任对待起诉成立条件审查。如在起诉事实行为的案件中加重原告的举证责任与证明程度要求，认为原告应当证实被诉事实的存在及其违法性、被告适格与否等等，进一步加深了行政诉讼“入门难”的印象。

统计数据揭示背后的前因后果

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