地方性立法在民事审判中的现状和问题考察

2023-07-18 理论教育版权反馈

【摘要】：公报案例中的民事案件适用地方性法规的有11 件。两条线索的调研数据都表明，地方性立法适用于民事审判的情况并不鲜见，其事实民事法源地位不容置疑，有时还会成为审判依据。调研发现，地方性立法除了通过上述正式途径对民事审判发挥作用以外，还以其他方式隐性地影响着裁判结果。

笔者以民事审判适用地方性立法的司法实务状况作为研究基点，从重庆Y 中级法院和最高法院公报案例两条线索切入展开调研，既勾勒整体画面，又探察微观镜像。

表2　近十年来最高法院公报案例中涉及适用地方性立法的民事案例

续表　

通过对重庆Y 中院和公报案例的样本（见表2）整理，民事审判适用地方性立法的实践运行情况得以浮现：

（一）民事审判适用地方性立法的基本情况

1.地方性立法在民事审判中得到适用

笔者采取随机抽样方式，分别查阅了重庆Y 中院近五年来刑事、民事、行政、立案、执行案卷，结果显示，适用地方性法规和参照政府规章的案件呈现出领域较为固定的特征，即（参照）适用地方性立法的案件大多数是行政案件，民事案件数量次之。笔者调阅的行政判决书和民事判决书的时间跨度为2009—2014 年，两类判决书各500 份，从中发现，适用地方性法规和参照适用政府规章的行政案件为158 件，占比约30%；民事案件适用地方性立法的有46 件，占比不超过10%（见图1）。公报案例中的民事案件适用地方性法规的有11 件。两条线索的调研数据都表明，地方性立法适用于民事审判的情况并不鲜见，其事实民事法源地位不容置疑，有时还会成为审判依据。

2.适用地方性立法的案件类型和条文相对集中

适用地方性立法的民事案件主要集中于农村土地承包、道路交通事故损害赔偿、工伤保险、劳动争议、物业纠纷、房屋拆迁安置补偿纠纷等案件类型。适用或参照适用较多的法规和规章包括《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》《重庆市道路运输管理条例》《重庆市道路交通安全条例》《重庆市物业管理条例》《重庆市城镇房地产交易管理条例》《重庆市工伤保险实施办法》《重庆市失业保险条例》《重庆市企业职工基本养老保险实施办法》《重庆市农民工养老保险试行办法》《重庆市城市房屋拆迁管理条例》《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》等。

图1　地方性立法在行政审判和民事审判中的适用情况

3.适用地方性立法的方式多元

民事审判适用地方性立法主要有以下四种方式：一是直接作为裁判依据。^[95]民事审判领域，将地方性法规、政府规章作为裁判依据的做法在劳动争议案件中最为普遍，涉及赔偿数额认定时，个别判决书甚至将规范性文件作为判决依据。二是作为案件分析说理的依据。具体表现为引用地方性法规或规章的条文，结合案件事实展开分析说理，^[96]或是将法规、规章的精神融入裁判文书进行分析说理这两种方式；三是作为评判证据的依据。例如在道路交通事故损害赔偿案件中，《重庆市道路交通管理处罚条例》的有关规定就是人民法院评判事故责任的法律依据；^[97]四是在其他与审判相关的辅助性工作中被加以运用。笔者所在的法院遵循《重庆市司法鉴定条例》制定了《对外委托司法鉴定管理办法》，作为开展鉴定活动的依据。

调研发现，地方性立法除了通过上述正式途径对民事审判发挥作用以外，还以其他方式隐性地影响着裁判结果。较为典型的是，在民事案件的立案、执行阶段，虽未查阅到直接依据地方性立法作出裁定的案例，但在处理过程中，地方性立法事实上作为考量因素进入了法官视野，在处理涉及“三金三乱”、“四久工程”、拆除户外广告以及整顿关闭小煤矿引发的纠纷等受政策影响较大且地方色彩较浓的问题时，地方性规定均显现出较大的影响力，一定程度地决定着案件受理和执行进程。^[98]

（二）司法实践问题总结

1.地方性立法在民事审判中适用率不高

从数量来看，十年来的公报案例有关民事审判的共约260 件，其中涉及适用地方性立法的为11 件，占比不及5%，而同一时期的公报案例仅涉及部门规章（不含行政法规）适用的就有13 件，数量高于适用地方性立法的案件。对重庆Y 中院裁判文书的查询结果也反映出适用数量较少这一特点；从适用范围来看，地方性立法在民事审判中发挥作用的领域往往限于具有地方特色、地域差异明显以及具体操作规程等层面，而行政法规和部门规章调整的范围则非常广泛，在国有资产、证券、贷款、工商登记、产权、知识产权、房地产、工伤及交通事故等各个领域，都充分发挥了行业规范的作用，相关案例公报案例都有所体现。相比之下，司法对地方性立法的依赖程度明显偏低。

2.地方性立法在民事审判中适用方式混乱

具体表现为：第一，对同一规范的适用方式不一。如案例3 和案例9，均适用了《江苏省道路交通安全条例》，但案例3 作为裁判依据适用，案例9 只是作为评判证据的依据。尤其耐人寻味的是，案例3 和案例9 的案由和法律关系亦属同一类型。第二，对同种性质规范的适用方式不一。如同为规范性文件，案例1、2、4、7、10、11 的适用力度和方式就有差异，有的在裁判文书中明确表述为参照适用，有的则是将规范性文件的精神融入裁判文书的分析说理中，可以称之为实质适用。又如，案例6 和案例8 都适用了政府规章，但一为参照适用，一为适用。第三，对不同层级规范同等适用。案例6 和案例10 即是在同一案件中将规章和规范性文件或者地方性法规和规范性文件放在一起同等对待。第四，地方性法规能否作为审判依据并未达成共识。仍以案例3、9 为例，加之案例5、10，这四个案例都适用了地方性法规，但只有案例3 将其作为了审判依据。第五，从相关案例的裁判文书来看，对于地方性立法的适用在裁判文书中写法不规范、不统一，随意性较强。第六，大部分案例的裁判文书看不出法官进行合法性审查的过程，司法审查功能被忽略，最终有损害法制统一之虞。

地方性立法在民事审判中的现状和问题考察

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