抉择：完善行政司法建议成长进路

法律的生命在于实施，司法建议的生命在于实效。本土化土壤中累积的实践养分，加上域外经验的转化吸收，积蓄成不断成长的力量。旨在质量上求提升的类型化探索、在实效上求发展的体系保障之建构，或为解其成长之困的一味良药。

（一）路径选择：从类型化的坚守到备忘录的签署

如前文所述，类型化模型是司法建议成长的产物，增强司法建议实效性，也应在尊重实践经验基础上积极作为，回归行政诉讼领域亦同样适用。

（1）坚守类型化模式。基于不同的划分标准形成的不同类型司法建议优点各有不同，以最高法院《关于加强司法建议工作的意见》（法〔2012〕74 号）确立的类别为例，个案建议的优点在于“一案一议”，从个案审判中发现问题，围绕问题提出建议，针对性突出，操作性强。缺点在于适用范围极其有限，对类案问题的解决无助。类案建议的长处在于能反映某类案件的普遍性、系统性问题，具有“提出一个建议，解决一类问题”的优势，适用范围更广、解决问题更多，是法院参与地方治理水平提升的表现。综合建议系一定时期经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题制作的综合调查报告，问题意识依然来源于司法实践，从个案发端，由类案发酵，如不引起重视可能引发一系列社会问题。法院从司法视角为经济社会发展谋篇布局，向相关政府部门提出实效性、针对性兼备的司法建议。

（2）持续推进行政审判白皮书建设。“白皮书”的推进，一方面延续为地方公共政策调整提供制度渠道的功效，^[120]另一方面因融合了典型个案、类案分析、司法动态、风险预警、对策建议等复合型信息，研究的问题更具普遍性，^[121]更能发挥漏洞填补与功能修复功效，实践中呈现较强生命力，逐渐走上规范化、制度化发展道路。

（3）有序开展备忘录签署。备忘录签署为法院深度参与创新社会管理，提升依法行政开辟了新路径，寻求关乎社会民生、社会公共利益等重大事项的合力解决方案的努力，有助于更广阔空间实现司法与行政良性互动。

（二）机制构建：行政司法建议类型化设置

现阶段行政诉讼实质性纠纷化解功能尚待完善，行政诉讼司法建议作为行政审判职能的延伸，应予以分类设置、科学构建，促使其效能最大化。

1.分流——个案型司法建议

行政诉讼个案审理中，裁判文书与司法建议应“泾渭分明”“各守其责”。个案型司法建议并不能替代裁判文书对涉诉行政行为合法性的审查和裁判。在社会转型矛盾凸显，阶层纠纷利益复杂的当下，个案行政审判更应直面困境，不断强化行政审判职能，以裁判文书作为定纷止争的根本，个案型司法建议则发挥辅佐、说明和补充功能。

（1）内容。

第一，行政机关诉讼中的不规范行为。

行政诉讼中行政机关不规范事项，涉及行政机关人员管理、应诉能力、是否认同司法权威等问题，与案件全面审查关系不大，法院依法裁判即可，无须在文书中就行政机关的不规范行为及态度予以表态，个案审结后，法院当就行政机关不规范行为制作司法建议书，要求其整改。

【依据】行政诉讼法第六十六条第二款规定的“被告拒不到庭或者中途退庭的情况”及第九十六条规定的“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的”，可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出司法建议。

第二，行政行为存有瑕疵。

行政权力运行、行政执法的开展可能存在待规范之处，如执法文书中的文字缺漏、格式错误等，类似欠规范行为并未影响行政相对人实体权益，对此类案件法院做全面审查后，若无其他违法情况，对该瑕疵行为，法院可制作司法建议书发送行政机关，并建议行政机关将出现瑕疵的流程、文书等予以规范后的情况反馈法院。

【依据】《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（法〔2016〕260 号）中“要及时就行政机关出庭应诉和行政执法工作中的问题和不足提出司法建议，及时向政府法制部门通报司法建议落实和反馈情况，从源头上预防和化解争议。”

（2）制作。

基于个案产生，故各级法院均可自行制作。由承办个案的法官进行拟定，报请审理案件的合议庭审议通过，以法院的名义发送被告，并由被告整改后反馈。

2.合并——类案型司法建议

随着社会转型，行政机关被赋予的“职能多”“规范多”“事务多”，在行政执法过程中，一定程度存在“重政策、轻法律”的现象，导致行政违法行为产生。以笔者所在C 中院近三年审结行政案件为例：土地、房屋征收案件保持案件总数的40%左右；劳动和社会保障行政确认案件则常年保持在30%左右。与行政机关统一执法尺度密切相关，此类行政案件的违法之处极具相似性。法院不应就个案单一发送司法建议，避免导致接收司法建议的行政机关及时更改了行政行为，而其他区域的行政机关未做更改继续败诉。类似案件应深化类案型司法建议的功能，统筹运用，达到统一规制效果。

（1）内容。

以“案件类型”划分，针对同类型案件中各类行政职能机关作出的行政行为；或者以“法律依据”划分，针对作出行政行为依照的规范性文件。如行政诉讼法第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

（2）制作。

类案具有普遍性，基层法院所辖区域无法完全覆盖，故类案型司法建议应由基层法院提供数据，由中级以上的人民法院统一制作。

第一，数据统计。在各中院行政审判庭设置行政诉讼类案司法建议数据收集中心。每季度分类汇总行政机关败诉数量、败诉行为、败诉原因，并从中筛选出各个区域行政机关行政行为违法共同之处、规范性文件的不合理之处。

第二，建议拟定。由审理相关案件的法官针对类案中出现的各种问题拟定类案司法建议草案，从事实、证据、程序和合理性方面归纳其违法原因，并提出修正建议，后提交行政审判庭法官联席会进行探讨，由审理过类似案件的审判人员提出完善意见。

第三，发送反馈。经行政审判庭法官联席会审阅通过后，以法院名义发至具备该行政职能的市级行政机关，再由该市级行政机关形成公文发其辖区内所有职能机关学习。在相关职能行政机关修正后，将更改情况反馈至法院。

若遇到行政机关与司法机关认识不一情况，启动联系机制就相关问题协商、沟通；若无法达成一致意见，则由受案法院报上一级法院予以确定。

3.联动——综合型司法建议

进入现代社会，传统高权管理模式逐渐转变成参与式治理模式。解决行政纠纷实质上是对社会多元利益进行协调和整合的政治过程。该过程导致行政事务中心多元化，各方主体参与到决策形成中来，从而使行政活动更具民主性和可接受性；该过程也需要各方利益主体相互联动，通过对行政行为违法性的消除和补救来恢复公共利益和个人利益关系。综合类司法建议应按照《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》（厅字〔2016〕8 号）中法院应当承担的职责，积极参与社会治安综合治理工作，理顺行政机关与公民之间关系，为有效化解矛盾夯实基础。

（1）内容。

行政综合型司法建议源于法律专业知识与地方治理事项的有机结合，法院通过发送类似司法建议方式积极参与综合治理工作，将其打造成参与地方治理的方式、输出司法理念的渠道及纠纷协调的平台。

行政综合型司法建议与行政个案型司法建议区别在于：前者主要针对所在区域社会经济建设管理方面面临问题或薄弱环节，后者是立足于个别案件审判中存在的不影响当事人实体权利义务的问题。与行政类案型司法建议区别在于：前者则是从法院担负区域治理职责角度，以区域性重大事件为导向，剖析各类行政机关的行为后所作建议汇总。后者仅以某类案件中存在问题作为建议基础。

（2）制作。

面对社会矛盾，法院既不可大包大揽，亦不能回避矛盾一推了之，而应在党委领导、政府主导、各部门积极参与的社会综合治理工作格局中，充分发挥审判职能，协调统筹积极因素。因涉及区域政经类社会重大事项，该司法建议应由中院及以上级别的法院统一制作，具体由承办法官初拟，行政审判庭初核，报院审委会审议通过，并以法院名义向政法委报送。

（三）体系保障：配套机制的优化组合

图3　围绕分类机制的司法建议配套机制简图

1.互动机制

史蒂文斯大法官说，解决司法冲突时的耐心，有时会产生最佳的效果。沟通方式的完善、回访机制的确立，均是行政司法建议实效发挥的动力引擎。①联系制度。确立司法建议发出人（承办人）为联系人的常态化联系制度，定期召开座谈会或联席会，共同为行政行为把脉守关，不断提升行政机关科学决策、完善管理、规范程序、消除隐患、改进工作等水平，预防和减少社会矛盾，从源头减少行政诉讼；②跟踪回访制度。密切关注司法建议的送达、反馈情况，在司法建议确定的回应日到来之前做好跟进工作，争取司法建议不仅“件件有着落，事事有回音”，而且“回声嘹亮”；③抄送制度。将司法建议书抄送至被建议机关的上级部门，或者同级政府法制部门、人大等，对未按期回复的情况及时告知抄送机关，以督促被建议机关及时办理司法建议。

2.评估机制

坚持激励为主约束为辅。激励机制的原理在于通过动机激发、行为鼓励激活人内心的动力源泉，从而实现人的素养的递进提升，再以人的素养提升实现组织目标。^[122]可将司法建议工作确定为评价法官业绩的指标之一，通过优秀司法建议的评选，鼓励具有针对性、典型性、实效性、法律效果与社会效果统一的司法建议脱颖而出，发挥示范引领，积极营造良好氛围。相反，对应发司法建议而不发、发送的司法建议质量不高、跟踪回访不利的，则在法官晋升评价、法官评先选优中设置一定减分项。

需要指出的是，对法官的约束非责难，更非惩戒，是为培养法官发送司法建议的自觉而施加的外部压力，旨在引导法官谋求实质化解行政争议的方法，真正做到案结事了。

3.公开机制

司法改革的有序推进为司法建议公开机制的探索提供了契机，新媒体、信息化手段的推广运用，加快了司法建议的公开进程。如上海高院的网上司法建议信息库建设，河南高院公布关于行政首长出庭应诉制度等六件司法建议^[123]。类似实践探索示范意义表现为：其一，高院的高位推动能力，拓展了法院参与地方治理的广度；其二，为公众开辟了解司法建议的通道，展示法院在创新社会管理方面的成效；其三，引领民众增加对模范行政的认知，并使司法建议走出法院与被建议行政机关，扩大司法建议的影响力；其四，以公开促监督，倒逼行政机关积极落实司法建议，进而推进行政机关依法行政。

结　语

我国正处于社会转型时期，法治政府的实现尚待时日，民众对法院外职能延伸的期许尚在，法院创新社会管理的职责仍存，故行政司法建议成长的动力不减。司法建议虽不是规范意义上的法律文书，不宜赋予其法律效力，但并不影响继续在坚守中前行，探索增强其实效性的力量，以使司法建议的功能得以充分释放。当然，从长远来看，让司法的归司法、行政的归行政，各司其职，各负其责，才是符合理想法治、模范行政的正确选择。良善之梦达致善良之果的道路或许漫长，但法院的责任与担当同在。

（本文获全国法院系统第28 届学术讨论会征文优秀奖）

【注释】

[1]重庆市第一中级人民法院审判委员会委员、行政庭庭长。

[2]重庆市第一中级人民法院研究室调研科科长。

[3]调研方式包括：一是选取Y 中院试点以来行政异地交叉指定管辖案件为样本，选取涉及公正、效率、成本、类型、动因、负效应等关键因素进行分析；二是通过问卷调查的方式对辖区内行政法官、涉案原告、行政机关工作人员进行抽样访问，了解各类群体对异地交叉管辖的一般认知。

[4]选取这一统计区间的理由在于：一是该两年度异地交叉指定管辖程序规范运行较平稳；二是该两年交叉指定案件数量上升幅度较大、样本较丰富，统计数据较完整且偏差小。

[5]具体案件范围参见表2。

[6]2015 年审理期限较2014 年延长的原因是，当事人对基层法院主动报请异地管辖案件有争议的，中院新增了指定管辖裁定的审批程序。

[7]浙江高院课题组：《行政案件管辖问题的调研报告》，《法律适用》，2007 年第1 期，第54 页。

[8]浙江台州、山东济宁等异地交叉管辖试点法院对此均有共识，认为法院在不受干扰的情况下做出较高的裁判质量，减少二审、再审等程序适用，可减少当事人讼累。

[9]叶赞平：《关于改革和完善行政诉讼管辖制度的调研报告》，《山东审判》，2014 年第1 期，第38 页。

[10]孙洪坤：《论建立与行政区划适当分离的司法管辖制度》，《东方法学》，2014 年第6 期，第53 页。

[11]郭建勇：《独立而公正：行政案件跨区域审理改革的价值追求与制度设计》，《法律适用》，2015 年第2 期，第14 页。

[12]王振宇：《行政审判体制改革应以建立专门行政审判机构为目标》，《法律适用》，2015 年第2 期，第5 页。

[13]王振宇：《行政诉讼制度研究》，中国人民大学出版社，2012 年，第94 页。

[14]吕艳滨：《行政诉讼法的新发展》，中国社会科学出版社，2008 年，第135 页。

[15]距离的增加并不必然带来交通成本的增长，有的地区交通便利，即便跨区域审判，较之在交通不发达地区就地诉讼，当事人支出的成本不必然就高。

[16]叶赞平：《行政诉讼管辖制度改革研究》，法律出版社，2014 年，第155 页。

[17]重庆市第一中级人民法院刑二庭法官。最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》于2014 年9 月1 日通过，同年11 月6 日起施行，明确由一审法院执行刑事裁判中的责令退赔、处置随案移送的赃款赃物等刑事裁判涉财产部分。

[18]重庆市第一中级人民法院刑二庭法官。最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》于2014 年9 月1 日通过，同年11 月6 日起施行，明确由一审法院执行刑事裁判中的责令退赔、处置随案移送的赃款赃物等刑事裁判涉财产部分。

[19]详见（2012）沪二中刑初字第155 号刑事判决书、（2013）沪高刑终字第191 号刑事裁定书。

[20]本文中的追缴退赔均特指追缴后返还被害人、责令退赔被害人部分，不包含追缴后依法上缴国库的情形。

[21]执行环节，当事人、利害关系人或案外人可以向执行法院提出书面异议；对异议审查裁定不服的，可以申请复议；对复议审查裁定不服的，还可以申诉。

[22]刘贵祥，闫燕：《〈关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定〉的理解与适用》，《人民司法（应用）》，2015 年第1 期，第25 页。

[23]最高人民法院《关于减刑、假释案件审理程序的规定》第五条规定：人民法院审理减刑、假释案件，除应当审查罪犯在执行期间的一贯表现外，还应当综合考虑犯罪的具体情节、原判刑罚情况、财产刑执行情况、附带民事裁判履行情况、罪犯退赃退赔等情况。刑罚执行机关一般要求罪犯履行罚金、退赔等判项后才建议法院减刑，近来被告人亲属主动履行罚金、判后退赔的显著增多。

[24]如《治安处罚条例》中追缴返还的规定、《监察机关没收追缴和责令退赔财物办法》等。

[25]姚莉：《司法公正：二维评判与司法论证方法》，《人大法律评论》，2015 年第1 期，第132 页。

[26]因刑诉法在特别程序编中专章规定了未定罪的刑事涉案财物处理程序，故本文仅讨论定罪程序中的涉案财物处理。

[27]梁慧星，王利明，孙宪忠，徐国栋：《中国民法典编纂：历史重任与时代力举》，《中国法律评论》，2015 年第4 期，第3 页。

[28]重庆市第一中级人民法院刑一庭法官助理。

[29]重庆市江北区人民法院行政审判庭法官。

[30]详见北京市第一中级人民法院（2008）一中刑初字第1974 号刑事判决书。

[31]笔者通过当面访谈或电话访谈的方式与C 市Y 中院辖区基层法院办案一线的法官、检察官、律师及新近审结案件中的被告人、被害人各10 人就涉及被害人的相关问题进行了交流和信息收集。

[32]吴啟铮：《美国被害人影响陈述制度的启示》，《国家检察官学院学报》，2008 年第3 期，第104 页。

[33]劳东燕：《被害人视角与刑法理论的重构》，《政法论坛》，2006 年第5 期，第128 页。

[34]有关认罪认罚从宽制度价值与功能的详细阐述参见拙文《双向式完善：刑事被告人认罪认罚从宽制度的实体规范与程序优化之维》，该文获得全国法院系统第27 届学术讨论会三等奖。

[35]方军：《被害人同意:根据、定位与界限》，《当代法学》，2015 年第5 期，第50 页。

[36]［日］大谷实：《刑事政策学》，黎宏译，法律出版社，2000 年，第309　-310 页。

[37]康黎：《英美法系国家量刑程序中的“被害人影响陈述”制度介评》，《环球法律评论》，2010 年第6 期，第137 页。

[38]车浩：《自我决定权与刑法家长主义》，《中国法学》，2012 年第1 期，第89 页。

[39]［英］密尔：《论自由》，程崇华译，商务印书馆，1959 年，第10　-13 页。

[40]申柳华：《德国刑法被害人信条学研究初论》，《刑事法评论》，2011 年第1 期，第185 页。

[41]车浩：《自我决定权与刑法家长主义》，《中国法学》，2012 年第1 期，第94 页。

[42]重庆市第一中级人民法院审判委员会委员、行政庭庭长。黄东熊，吴景芳：《刑事诉讼法论》，三民书局，2011 年，第21 页。

[43]重庆市第一中级人民法院研究室调研科科长。王亚新：《对抗与判定——日本民事诉讼的基本结构》，清华大学出版社，2002 年，第136 页。

[44]重庆市第一中级人民法院行政庭法官。

[45]重庆市第一中级人民法院审判委员会委员、行政庭庭长。黄东熊，吴景芳：《刑事诉讼法论》，三民书局，2011 年，第21 页。

[46]重庆市第一中级人民法院研究室调研科科长。王亚新：《对抗与判定——日本民事诉讼的基本结构》，清华大学出版社，2002 年，第136 页。

[47]以上裁驳案件选取的时间段为2015 年5 月1 日至2016 年4 月30 日。

[48]笔者所在中院行政庭现有4 个合议庭，法官13 人。中院下辖10 个基层法院，共有合议庭10 个，法官63 人。共发放调查问卷76 份，有效问卷72 份，其中中院13 份，基层法院59 份。

[49]此处的分析样本为未经过严格意义庭审而被裁驳的427 件案件。

[50]解志勇，曹魏，郑志平：《行政诉讼立案审查程序研究》，《天津行政学院学报》，2009 年第5 期，第79 页。

[51]张显伟：《行政诉讼审前程序的功能定位及实现机制》，《西南政法大学学报》，2010 年10 月，第24 页。

[52]因案件审查范围和方式的，基于法官主观认知判断的差异，可能影响对案件的实体处理。

[53]林念贺：《论行政诉讼审前程序及其运行机制构建——从普通程序的视角设计》，《行政法学研究》，2003 年第3 期，第56 页。

[54]王晓杰：《两大法系行政诉讼审前程序模式比较及对我国的启示》，《宪法行政法研究》，2007 年第4 期，第75 页。

[55]王学辉：《行政诉讼制度比较研究》，法律出版社，2004 年，第134 页。

[56]齐树洁：《英国民事司法改革》，北京大学出版社，2004 年，第428 页。

[57]林念贺：《论行政诉讼审前程序及其运行机制构建——从普通程序的视角设计》，《行政法学研究》，2003 年第3 期，第77 页。

[58]熊菁华：《行政诉讼审判方式的改革——审前准备程序和审前会议制度》，《行政法学研究》，2000 年第2 期，第87 页。

[59]贾志敏，高丽丽：《行政诉讼审前准备程序研究》，《前沿》，2004 年第5 期，第38 页。

[60]张显伟：《行政诉讼审前程序的功能定位及实现机制》，《西南政法大学学报》，2010 年10 月，第26 页。

[61]重庆市第一中级人民法院办公室干部。

[62]重庆市两江新区（自贸区）人民法院综合审判庭法官助理。

[63]《民事诉讼法》第二百条第一款第（二）项：原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；第（六）项：原判决、裁定适用法律确有错误的。

[64]李浩：《处分原则与审判监督——对第7 号指导性案例的解读》，《法学评论》，2012 年第6 期，第149 页。

[65]陈杭平：《比较法视野中的中国民事审级制度改革》，《华东政法大学学报》，2012 年第4 期，第120 页。

[66]米尔建·R.达马斯卡：《漂移的证据法》，李学军等译，中国政法大学出版社，2003 年，第77 页。

[67]傅郁林：《审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》，《中国社会科学》，2002 年第4 期，第89 页。

[68]陈瑞华：《论彻底的事实审重构我国刑事第一审程序的一种理论思路》，《中外法学》，2013 年第3 期，第127 页。

[69]陈杭平：《比较法视野中的中国民事审级制度改革》，《华东政法大学学报》，2012 年第4 期，第127 页。

[70]陈杭平：《比较法视野中的中国民事审级制度改革》，《华东政法大学学报》，2012 年第4 期，第124 页。

[71]潘剑锋:《中国民事审判程序体系之科学化革新——对我国民事程序及其相互关系的反思》，《政法论坛》，2012 年9月第30 卷第5 期，第105 页。

[72]重庆市第一中级人民法院研究室调研科副科长。［美］莫里斯·罗森伯格：《司法的品质》，亚利桑那州曼尼科巴高等法院编《法官手册》，附5 页。

[73]重庆市第一中级人民法院研究室调研科副科长。［美］莫里斯·罗森伯格：《司法的品质》，亚利桑那州曼尼科巴高等法院编《法官手册》，附5 页。

[74]广义的审判辅助人员一般包含法官助理、书记员、执行员、法警等，但本文只讨论法官助理和书记员。

[75]傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，《现代法学》，2015 年第4 期，第13 页。

[76]资料从各家法院官网发布的新闻信息、人民法院报相关报道以及百度新闻等渠道搜集。

[77]邹碧华：《审判事务的分工与法官辅助人员的配置探讨》，《法律适用》，2002 年第12 期，第19 页。

[78]贺小荣，何帆：《贯彻实施〈关于全面深化人民法院改革的意见〉应当把握的几个主要关系和问题》，《人民法院报》，2015 年3 月18 日。

[79]王静等：《如何编制法官员额——基于民事案件工作量的分类与测算》，《法制与社会发展》，2015 年第2 期，第20 页。

[80]本文中民事采用大民事概念，包括民事和商事案件。

[81]傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，《现代法学》，2015 年第4 期，第26 页。

[82]严伟：《法经济学与行为法经济学：聚焦理性最大化假设》，西南政法大学硕士论文，2008 年4 月，第2 页。

[83]在以往有关探讨法官员额文章中，有的将辖区面积、人口数量、卷宗厚度、案件案由等作为主要考虑因素，但本文认为将这些因子纳入实证分析不现实也不合理。

[84]高憬宏：《司法统计分析法》，《司法统计分析与审判实务》，法律出版社，2014 年，第111 页。

[85]傅郁林：《审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》，《中国社会科学》，2002 年第4 期，第93 页。

[86]何帆：《论上下级法院的职权配置》，《法律适用》，2012 年第8 期，第17 页。

[87]重庆市第一中级人民法院刑一庭书记员。

[88]基于各区域发展不均衡的情况，本文拟选用C 市Y 中院辖区四个基层试点法院（分别为J 区、Y 区、S 区、T 区法院）的数据为样本，但因J 区法院系统问题，数据统计不完全，故不作为样本采用，本文最终选取的样本为Y 区、S 区、T区法院的司法统计数据。

[89]虽然2014 年9 月C 市就启动了速裁试点工作，但各法院着手开展试点工作的速度不一，本文所选的三个试点法院均是从2014 年11 月开始实施。故如无特别说明，本文数据统计期间均为2014 年11 月1 日至2016 年5 月31 日。

[90]《办法》第二条第（五）（七）项规定将“犯罪嫌疑人、被告人与被害人或者其法定代理人、近亲属没有就赔偿损失、恢复原状、赔礼道歉等事项达成调解或者和解协议的”“犯罪嫌疑人、被告人具有累犯、教唆未成年人犯罪等法定从重情节的”这两种情形排除在适用速裁程序的范围之外，笔者认为存在不合理之处。

[91]需要说明的是，笔者所谓“集中审理”并非诉讼法理论中所说的“集中审理原则”（又称“不中断审理原则”），下文会对此作解释。

[92]张少林：《试论刑事被告人自认》，《政治与法律》，2003 年第4 期，第60 页。

[93]孙瑜：《认罪案件审判程序研究》，对外经济贸易大学出版社，2012 年，第194 页。

[94]学术上对于刑法的目的有不同观点。《中华人民共和国刑法》第一条规定“为了惩罚犯罪，保护人民……制定本法。”笔者认为根据该项立法目的的规定，将刑法的目的定义为“惩罚犯罪，保护人民”更为合适。

[95]2005 年7 月，最高人民检察院下发了《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》，量刑建议制度作为刑事诉讼程序改革的一项重要内容，在全国各地开始推行。2010 年2 月，最高人民检察院颁布施行《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》，量刑建议制度通过司法解释被正式确立。

[96]张进德：《小议检察机关的求刑权》，《黑龙江政法管理干部学院学报》，2003 年第6 期，第59 页。

[97]樊崇义，刘文化：《我国刑事案件速裁程序的运作》，《人民司法·应用》，2015 年第11 期，第43 页。

[98]最高人民法院刑一庭课题组：《关于刑事案件速裁程序试点若干问题的思考》，《法律适用》，2016 年第4 期，第21 页。

[99]刘广三，李艳霞：《我国刑事速裁程序试点的反思与重构》，《法学》，2016 年第2 期，第155 页。

[100]谢登科：《论刑事简易程序中的证明标准》，《当代法学》，2005 年第3 期，第143 页。

[101]虞平：《从辩诉交易看如何建立我国特色的认罪程序》，《法学》，2008 年第7 期，第10　-17 页。

[102]［美］博登海默：《公正的审判：美国历史上的刑事被告的权利》，杨明成、赖静译，商务印书馆，2009 年，第112 页。

[103]重庆市第一中级人民法院行政庭法官。

[104]重庆市第一中级人民法院研究室综合科副科长。

[105]吴欢：《行政司法建议制度研究述评》，《江苏警官学院学报》，2013 年第1 期，第33 页。

[106]崔胜东：《行政审判白皮书制度的审视与构建——基于上海法院司法建议信息库的实证分析》，《上海政法学院学报》，第28 卷第4 期，第74 页。

[107]如上海浦东新区法院、青岛中院发布白皮书同时，通报新行政诉讼法实施一周年行政审判情况。

[108]如上海浦东新区法院与区政府签署《建立“依法推进辖区旧改征收及‘五违’整治工作机制”备忘录》。

[109]众多资料也反映了问题所在，包括但不限于此，如戴燕军：《司法建议何时走出尴尬境地》，《中国审判》；沈志先：《“审判职能的延伸与提升”——关于上海法院司法建议制度运行现状的实证分析》，《法律适用》；雷霆：《当前司法建议工作的主要问题及对策》，《法治论丛》；陈国华：《基层法院司法建议工作存在的问题及对策》，《人民法院报》等。

[110]笔者查阅到前述脚注中的资料也不同程度呈现类似问题，不再赘述。

[111]参见《关于加强司法建议工作的意见》。

[112]详见C 市某区（2014）江法行初字第64 号行政判决书。

[113]胡云腾：《谈谈谦抑原则在办案中的运用》，《中国审判》，2016 年第12 期，第56 页。

[114]戴志勇：《用规则来确保警权正常行使》，《南方周末》，2016 年6 月16 日。

[115]贺欣：《法院推动的司法创新实践及其意涵》，《法学家》，2012 年第5 期，第13 页。

[116]王名扬：《法国行政法》，中国法制出版社，1989 年，第662 页。

[117]李丹颖：《行政诉讼中司法建议制度研究》，西南政法大学2012 年优秀硕士毕业论文，第10 页。

[118]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995 年，第1050　-1057 页。

[119]比如《关于加强司法建议工作的意见》以“列举+兜底条款”明确应提出司法建议的情形。

[120]卢超：《行政司法建议制度的功能衍化》，《法学研究》，2015 年第3 期，第22 页。

[121]参见《2010 年度人民法院十大关键词解读审判白皮书》。

[122]高翔等：《比较法视野下我国法官业绩评价的偏失与改革》，《尊重司法规律与刑事法律适用研究（上）》，人民法院出版社，2016 年，第298 页。

[123]冀天福：《河南高院公布六件行政审判司法建议》，《人民法院报》，2014 年10 月14 日，第1 版。包括规范行政首长出庭应诉、行政执法、电子眼安装使用、依法查处考生作弊行为、合理终止复议及直接确认是否存在劳动关系并作出工伤认定的司法建议。