扫描行政司法建议成长之困的现状考察

2023-07-18 理论教育版权反馈

【摘要】：实证显示法院发出行政司法建议的重点在于个案型，对类案的整体解决、综合型问题的预防研判水平待提升。行政机关回函明确表示：法院并不清楚现阶段人社局的工作情况和人员安排，且法律并未具文予以规定；若机械适用法律，则会导致人社部门无法开展工作或受到相关部门惩处。

顶层设计与基层探索相互促进，构建了司法建议成长的应然图景，类型化的建构与审判白皮书的推进呈现了司法建议的多元化面向。回归到实践效能中，却不同程度遭遇着与应然期许的落差、与多元化面向的疏离。^[109]笔者所在C 地区三级法院2012—2015 年发出的436 份行政司法建议的实践运行情况也证实了这一担忧（见图1、图2、表4）。

图1　C地区三级法院行政司法建议发出及反馈情况

图2　C地区三级法院行政司法建议类型化分布情况

表4　C地区三级法院行政司法建议具体开展情况（单位：件）

综合分析运行情况，发现以下问题。

（一）形式层面的问题

（1）回复率偏低。法院提出司法建议的积极性虽不断增强，但行政机关回复率总体偏低，司法与行政回应互动不足。

（2）行文欠规范。各个法院格式不一致，“法函”“法建”称谓不统一，即便同一法院的司法建议格式也不尽相同，随意性较大。

（3）类案型和综合型司法建议偏少。实证显示法院发出行政司法建议的重点在于个案型，对类案的整体解决、综合型问题的预防研判水平待提升。^[110]

（4）程序类司法建议过多。程序类338 件，占比已超70%，反映了法院参与社会管理创新深度不够，对规范性文件修正建议的提出能力不高。

（二）实质层面的问题

继续对运行情况进行分析，表象背后的深层次问题逐渐凸显，成为司法建议实效性彰显的关键制约因素。现以其中的典型样本说明：

1.鞭长莫及——个案建议对类案问题的解决无助

【案例一】A1 法建〔2015〕7 号及〔2015〕9 号

C 市中院在审理Y 区涉及国有土地房屋补偿决定案件中，发现该区补偿决定书内容仅有房屋补偿价格和用于产权调换房屋的地点和面积，遂建议严格按照《国有土地上征收补偿条例》规定，将搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项在补偿协议中明确。后在审理J 区类似纠纷中，发现征收补偿决定书与Y 区仍一致，法院遂再次发送司法建议。

个案司法建议对个案问题的解决虽颇具针对性，但对类案问题的化解或爱莫能助。法院化整为零分别发送个案建议，一方面造成了司法资源浪费，另一方面显示了法院对共性问题总结分析能力的匮乏，反映了法院参与地方治理水平的亟待提升。

2.定位模糊——延伸审判职能的边界不清

【案例二】A2 法建〔2014〕10 号及《回函》

法院向辖区人社部门发送司法建议，指出其送达方面存在问题。行政机关回函明确表示：法院并不清楚现阶段人社局的工作情况和人员安排，且法律并未具文予以规定；若机械适用法律，则会导致人社部门无法开展工作或受到相关部门惩处。

虽司法建议为法院依法延伸审判职能的重要途径，^[111]但边界在何处，缺乏必要的标准和细化。行政程序法尚未出台，是立足行政机关现状予以约束，还是按法律原则进行规制？因缺乏清晰法律规定及功能定位，行政司法建议横亘于两者之间，制作犹如法院“自说自话”：法院责罚行政机关“不按法律行事”，行政机关却埋怨法院“不懂现实操作”。经笔者梳理，对法院类似建议不予回复的还有10 份，司法建议的边界亟待厘定。

3.功能重叠——与裁判文书内容重合度高

【案例三】A3 法建〔2014〕6 号

对行政机关听证程序发出规范建议，认为“在听证程序中，应当将据以做出行政处罚决定的书证、物证、证人证言、鉴定结论、勘验检查笔录、视听资料、当事人的陈述等证据材料在听证程序中出示，并经当事人质证后予以确认”。本身该建议表达无问题，但经对观该案裁判文书，与司法建议表达意思并无区别。^[112]

面对纷沓而至的纠纷，法院均需做出裁判予以终结。若裁判文书字里行间的意思能被理解，且经送达与公开，法律效果与社会效果均已获得。此时与裁判文书内容重合的司法建议的制作与发放，难免会给被建议机关造成叠床架屋、徒填事端之惑，也会给行政审判带来繁复之累。

4.回避矛盾——谦抑辅助角色遭遇正当性拷问

【案例四】A4 法建〔2012〕5 号、A5 法建〔2013〕01 至03 号

前者载明：原被告对同一土地同时享有土地承包经营权，因行政机关的登记导致“一物二主”，致使“我院无法对该案作出实体处理”，特建议行政机关就“该土地承包经营权问题作出明确处理”。后者记载：原告诉来本院请求行政赔偿，但因该案时间久远，设计主体众多，一一裁判令原告息诉费时费力。为及时妥善化解纠纷，节约社会资源。建议：由县新城建设管理委员会、县国土资源和房屋管理局与新城建设（集团）有限公司与原告直接进行协商并达成补偿安置协议，直接化解该行政争议。

现代法治理念下，谦抑原则已超脱刑法疆界，事实上成为国家公权力行使的一个普遍原则。^[113]司法权的本质为判断权，司法建议作为审判职能的延伸，实践中则扮演谦抑辅助角色，不能侵蚀法院通过司法裁判实现合法性判断空间，更不能以“建”代“判”，造成裁判权的旁落。

扫描行政司法建议成长之困的现状考察

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