行政审判独立：审前程序再造与制度回应

2023-07-18 理论教育版权反馈

【摘要】：只有将所有一审行政案件纳入庭前审查，才能够确立审前程序的独立程序地位和实际价值。上诉法院在收到上诉状后作出判断，原裁定正确的予以维持，错误的撤销原裁定，指令案件进入庭审程序解决。诸如此类问题，对于愿意思考而又置身其中的行政法官而言，可能未必有足够清晰的认识，也许，无论是法官在实践中的探索，还是本文的思考与尝试，或许都是独立审前程序再造的一种“自发性经验”。

基于前文分析，对审前程序再造应体现如下理念：审前程序是与庭审程序相分离的独立审查程序；程序设计采职权进行主义，发挥法官在程序推进过程中的主导、指挥作用；庭前审查核心为起诉条件审查；审前程序可对部分案件做裁判处理，起到分流案件的作用；庭前审查以案卷主义为原则，必要时可采用庭前会议或听证方式，不实行庭审制度。以下就庭前审查程序的建构详细阐述。

（一）宏观：模式选择

比较当事人主义和职权主义两种模式，构建我国行政审判审前程序应采职权进行主义较为合理。^[59]依据有两方面因素：其一，审前程序的模式选择受诉讼模式影响较大，当前我国行政诉讼未实行当事人主义，若审前程序采用当事人主义，则实践中难以与审判程序相衔接。其二，基于行政诉讼的特殊性，即诉讼双方在诉讼能力方面差异明显，采职权进行主义加强法官对审前程序的主导和介入，能够借助审判权的有效行使实现平衡诉讼双方地位和诉讼能力的作用。

职权进行主义模式之下，法官在审前程序中的职责主要体现为：第一，积极主动参与到程序中，对程序的启动和推进起决定性作用。第二，加强释明义务，通过释明防止原告因诉讼能力较弱而陷入有损实质正义的不利后果。

（二）微观：规则设计

审前程序流程见图10。

图10　审前程序流程

1.适用范围

在《行政诉讼法》框架之下，考虑当事人法律知识与诉讼能力的欠缺，以及行政案件急速增长的现实，建议将庭前审查程序设定为所有行政审判案件的必经程序，但应排除非诉行政执行案件和国家赔偿案件。只有将所有一审行政案件纳入庭前审查，才能够确立审前程序的独立程序地位和实际价值。此外，将一审案件全部纳入庭前审查范围，可保障进入后续庭审程序的案件具备实质意义上的可审判性，在节约司法资源的同时，也可适应立案登记制改革的要求。

2.审查主体

借鉴法国行政预审制度模式，可建构庭前审查法官与庭审法官相分离的制度，防止二者混同造成先入为主，影响审判公正。即由庭前审查法官先就起诉条件、起诉期限等程序性事项进行审查处理，经分流后需要进入实体审查的则移送审判法官审理。根据现状，可以考虑专门指派一名法官独任审查并作出处理。

3.审查方式

程序启动上，按职权进行主义要求，庭前审查不由当事人选择而由法院直接发起。法官应依职权通知原告进行调查询问，必要时可以传票方式通知原告到庭，对于不接受法庭传票传唤拒绝到庭的原告，视为放弃起诉。审查以庭前会议为载体，采用简易程序进行，以独任审的方式审查案件，但基于诉讼效率的考虑，应对会议次数进行限定。

4.审查内容

明确庭前程序以书面审查为原则，审查内容主要针对原告起诉的适法性问题进行，例如原告主体资格、具体诉讼请求、适格被告等起诉条件的基本要求。通过上述内容审查，可在一定程度上对缺乏诉的利益以及存在滥用诉权的当事人进行规制。也有利于对案件进行分类，对不具备实质争议的案件及时作出裁定，对于庭前审查不能解决、存在实体审理的案件则移送庭审程序。经庭前审查处理后需进入庭审程序的案件，只移送当事人提交材料，不移送庭前审查程序中法院依职权形成的材料，避免对庭审法官形成先入为主的干扰。

5.审查期限

庭前审查程序的功能设计主要是为了提升司法效率，在审查期限上也应体现这一理念。因此，可以考虑为庭前审查程序设定一个月的审限。所有进入庭前审查程序的案件，必须在一个月内做出处理，即经该程序能够直接判明不符合诉的适法性等问题的，在一个月内做出驳回起诉的裁定。其他不能判定是否可以作裁驳处理的，或已经判明有判决必要性的，则也应在一个月内流转至庭审程序。

6.强化法官审前释明

在庭前审查程序中，应强化法官释明制度。即法官应对当事人提起的诉讼活动进行释明，释明重点集中于诉讼请求和相关法律依据。为此应建构较为详细的法官释明规则，以规范法官的释明行为。如只能就原告提起的诉请具体与否进行释明，而不能刻意引导原告提出某个诉请；此外，在释明过程中可适当调解，促进当事人通过和解化解纠纷，并对和解结果以裁定形式进行固定。

7.误用庭前审查程序的救济

对于可能出现的错误使用庭前审查程序处理的案件，当事人可从以下两种程序择一救济，但不得并行使用。其一，复核。当事人对审前程序作出的裁定不服，可向作出裁定的法院提出复核申请，法院经审查后，对庭前审查程序作出的裁定确有错误的，撤销原裁定，并将案件移送庭审程序解决。其二，上诉。当事人在收到裁定书后，可向作出裁定的上一级人民法院提起上诉。上诉法院在收到上诉状后作出判断，原裁定正确的予以维持，错误的撤销原裁定，指令案件进入庭审程序解决。

结　语

“一项良好的法律制度可以视为是正当理性的逻辑展开”，但在历史演进的过程中，制度的发生、形成和确立往往是非理性设计的结果，或是人们缺乏明确意识的行动产物。^[60]现有行政诉讼立法框架之内，法官“自发”实施的庭前审查行为未被赋予独立的程序品性，对于庭前审查行为将如何发展，能否形成独立的制度，又将如何形成？诸如此类问题，对于愿意思考而又置身其中的行政法官而言，可能未必有足够清晰的认识，也许，无论是法官在实践中的探索，还是本文的思考与尝试，或许都是独立审前程序再造的一种“自发性经验”。

（本文获全国法院系统第28 届学术讨论会征文三等奖）

附　件

行政案件庭前审查程序规定

（建议稿）

第一条　人民法院对已经立案受理的一审行政案件，应当经庭前审查程序先行审查处理。

第二条　庭前审查由一名审判人员独任审查。审判人员可以通过阅卷、调查、询问等方式进行。审判人员认为需要召集各方当事人的，应当以庭前会议或听证方式进行，但召开庭前会议或听证的次数不应超过两次。

第三条　庭前审查重点审查以下内容：

（一）原告是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）原告提起的诉讼属于行政诉讼受案范围；

（三）不存在错列、漏列被告的情形；

（四）原告诉讼请求具体；

（五）原告起诉未超过法定起诉期限；