深度剖析法官庭前自发行为的现象描述

2023-07-18 理论教育版权反馈

【摘要】：在大量裁驳案件中，法官为何“自发”地以庭前审查代替开庭审理？因此，法官多以阅卷和单方庭询的方式，通过庭前自发的行为对原告起诉条件进行审查，避免案件贸然进入庭审。经庭前审查区分案件繁简与难易程度，按照简易程序和普通程序的审判要求，将案件移送不同程序处理。经法官庭前处理，其中11 名原告自愿撤回起诉，剩下的36 件案件则区别处理。对基础事实清楚、当事人双方争议不大的，用简易程序或普通程序

在大量裁驳案件中，法官为何“自发”地以庭前审查代替开庭审理？法官具体做了哪些工作？结果如何？带着这一系列疑问，笔者对所在中院及辖区10 个基层法院的行政法官进行了相关问卷。^[48]

（一）法官动机考察

法官以庭前审查替代开庭审理的动机多元，最主要的因素有四个方面（见图6）。

　注：此项调查为多选。

（1）确立审查方向与审查模式。由于我国行政诉讼缺乏类型化，现实中原告可能任意提起一个行政诉求并附加确认或给付等要求，以表达其实体利益诉求；或是一个诉讼请求中可能同时包含撤销、确认、给付之诉的要件。因此，原告的诉讼请求不一定能直接对应诉讼法中所确立的审查程序，而需要法官对诉讼请求做进一步的理解、判定和归类。法官受理案件后，首先要做的就是对当事人诉求进行归并整理，以找寻最恰当或最接近的审查模式或程序。

（2）甄别案件难易程度以利繁简分流。经过庭前审查，明确案件类型及基础法律关系后，根据案件的难易程度，对案件处理程序、审理周期做出预判。对可以快速处理的，选择简易程序或以简化的普通程序进行审理，其他案件则移送普通程序审理。

（3）审查案件有无终结程序必要。通过审查与起诉条件相关的事实，或其他诉讼程序性阻却事由，确认有无必要终结诉讼程序。对于缺乏基础事实和必须经过行政前置程序处理的案件，在审查清楚的基础上径行裁驳，以终结案件。

（4）排除阻却庭审连续性的非实体因素。对原告诉讼请求不明确、被告或共同被告不适格、原告诉讼行为能力存疑、追加必要共同诉讼原告或第三人等情形，对当事人进行释明或诉讼辅导。个别事实纷杂，证据材料较多的案件，进行庭前初步审查加以梳理。

（二）审查行为表现

分析调查样本可知，法官审前行为解决的问题主要为程序性的，细碎而因案有异，大致可分为以下几类（见图7）：

图7　法官庭前审查行为表现

注：此项调查为多选。

1.原告起诉条件的审查

立案登记制施行后，起诉条件审查由立案环节后移至审判阶段。而起诉条件关涉原告诉权的适法性，如诉讼两造关系确定、争议案件系属、基础法律关系性质和起诉基本事实依据判定等，此类程序性问题较之实体性问题具有先决性，如得不到解决则诉讼关系无法确立，更不必谈实体利益之争的解决。现行庭审程序是围绕实体利益之争设置，审查要素、顺序和方式无不围绕实体问题开展，并不适用于起诉条件的审查。因此，法官多以阅卷和单方庭询的方式，通过庭前自发的行为对原告起诉条件进行审查，避免案件贸然进入庭审。

2.诉讼请求的判明和固定

诉讼请求是任何案件进入司法程序的核心基础要件。由于目前立法未采用行政诉讼类型化模式，仍然保持以行政行为审查标的、以行政行为合法性审查为主线的司法审查框架，对于原告起诉请求多样化、模糊化的现状缺乏有效应对方式。多数情况下，法官仅凭原告提交的起诉状和初步材料，无法直接从诉讼类型的角度判明原告诉讼请求归依，而必须通过额外的询问、调查，从原告诉称的事实理由中发现被诉行政行为，并在法律条文中检索合法性审查基准。在此情况下，启动庭前审查明确和固定原告诉请，对保障庭审顺利进行至关重要。

3.法官释明义务与诉讼辅导

行政机关与行政职权设置复杂、行政行为种类多样等特点，一方面使行政诉讼具有较高的专业性与技术性；另一方面，也导致原告的诉讼能力往往难以适应诉讼要求。原告起诉时常会出现一案中同时起诉多个行政行为，将民事请求和行政请求混合，错列、漏列或多列被告等情形。此时，法官的释明与诉讼辅导尤为必要，实践中，法官的普遍做法是在庭审前一次性对原告进行释明，提示被诉行政行为，并告知其补充必要的证明材料。

4.法院管辖权限制的审查

目前法官针对管辖权限制的审查主要包括以下三方面内容：一是前置程序的阻碍。如法律规定必须先经复议或其他程序先行处理的，未经前置程序处理或处理未完成，行政诉讼程序不得启动。二是起诉期限的影响。与民事诉讼的诉讼时效制度不同，行政案件起诉期限更接近除斥期间，起诉期限应由法院依职权审查。三是司法管辖权有限。行政审判管辖范围虽有扩张趋势，但仍遵循有限管辖原则，非法律规定范围内的纠纷不得入门。

5.相关庭前准备工作

庭前准备工作主要包括两类。第一，专业知识的准备与整理。因行政权涉及面广、专业化程度高，在很多领域单纯依靠法官的法律判断不能够甄别出争议的适法性和审查要点。因此，开庭审理前，法官需要诉讼各方提供相应的基础事实材料和法律资料作为铺垫，以做好案件审判所需的知识准备。第二，完成辅助性事务。如法律文书送达、证据收集整理等审判事务工作，以及针对复杂案件于庭审前完成证据开示、进行庭前意见交换、充分了解双方诉辩主张等。

（三）审查结果归类

通过对“裁驳”案件结果的分析可知，^[49]法官庭前审查行为大致导向四种结果。

第一，归并。即将程序性事项审查剥离于庭审环节，不需要以开庭审判方式处理的程序问题集中于庭前解决，如举证失权、诉辩应答、固定证据、背景揭示等，以确保庭审程序的连续性，提升庭审实效。

【案例一】C 某等31 名原告诉某区政府请求确认同意林权转让行政行为违法，因原告所称的“同意转让”行为指代不明，且缺乏初步证据证明被诉行政行为存在，法官庭前审查后，要求原告明确诉讼请求并限期补充举证证明被诉行政行为存在，同时就相关事项要求被告强制答辩和举证，以在庭审前解决原告起诉适法性的基本问题。

第二，终结。因程序事由阻却不能进入实体审查的案件，将诉讼程序终结于庭审之前，避免启动庭审程序浪费司法资源。在条件成就的情况下，组织诉辩磋商降低诉讼对抗性，或以替代性纠纷解决方式化解争议。

【案例二】H 等4 人诉某区人民政府要求履行安置补偿法定职责，经承办法官庭前阅卷、调查，明确认定原告请求的事项不属于区政府的法定职责，法官释明并要求变更被告未果后，裁定驳回原告起诉，使案件终结于庭审前。

第三，分流。经庭前审查区分案件繁简与难易程度，按照简易程序和普通程序的审判要求，将案件移送不同程序处理。

【案例三】某村47 名原告对某区政府提起的不服信息公开答复案件。经法官庭前处理，其中11 名原告自愿撤回起诉，剩下的36 件案件则区别处理。对基础事实清楚、当事人双方争议不大的，用简易程序或普通程序简易审；对案件事实复杂、争议较大的，则在庭审中组织当事人充分举证、质证、辩论，提高案件审判效率。

第四，确认。经法官释明归纳，明晰当事人请求，明确所诉的适法性与案件管辖等内容，确定案件法律关系、固定争议焦点，保障审判权依法行使。

【案例四】某企业诉某区人民政府要求履行法定职责纠纷，原告列明的8 项诉讼请求虽然都以给付为前提，但其所主张的事实和理由涉及土地规划许可调整后的补偿、土地征收安置补偿、优惠待遇落实、企业环保搬迁补偿、土地出让金返还等不同法律关系，经法官庭前审查并释明，原告逐一明确起诉目的和法律关系，固定了诉争焦点，确保后续庭审有效开展。

（四）小结

将法官行为动机、行为类型和所产生的结果综合分析，可以发现大量未经开庭的“裁驳”案件中，法官在庭审前所完成的工作具有目的明确、次序明晰、对象确定等三个明显特点（见图8）。庭前审查不仅较好地解决了大部分案件诉请固定、繁简分流、庭前准备等问题，发挥了初步分流案件、提高审判效率、促进庭审实质化的作用，而且以“裁驳”方式对部分案件进行实质性处理，也使庭前审查与庭审程序具备了同质性解决纠纷的功能，程序的独立价值呼之欲出。

图8　行政诉讼庭前“自发”行为特点

深度剖析法官庭前自发行为的现象描述

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