异地交叉管辖改革的出路与发展趋势

2023-07-18 理论教育版权反馈

【摘要】：因此，异地交叉管辖的调整也必须与司法体制改革中涉及的审判资源调配、审判权配置、人财物管理体制、法院组织体制等根本性问题的调整思路保持一致，以增强改革后管辖制度在新体制中的普适性。

经过若干年实践探索，异地交叉管辖改革已利弊尽显，重新检视多年改革实践得失可知，个案意义上的异地交叉管辖不过是治标之策，而非治本之方。预防行政干预、保障审判独立、提高裁判公信力等问题，并非管辖制度的技术性调整，或是对个案实施异地交叉管辖所能解决，而应置于更宏大的视野下寻找新的理论基础。

（一）回归当事人程序权利的保障与救济

异地交叉管辖改革是行政审判体制内部的自我调适，在现有程序设计中，法院承担了积极推进的主导者角色，司法权在管辖确定中的决定作用，可以为行政干预开辟新的渠道，使当事人合法权益面临新的威胁，当事人程序参与不足是个案异地交叉管辖受到诟病的原因之一。从遵循司法规律的角度出发，管辖制度改革应以回归司法保守为方向，也即注重对当事人程序性权利的保障，应充分考虑当事人诉权行使过程中主体地位和诉权本身的独立性和可选择性，并对现行行政诉讼管辖制度的相应内容作出修改。

第一，增加管辖选择条件。由于行政相对人相对弱势的地位，异地交叉管辖应赋予原告在确定管辖法院时的选择权，对此可参照美国行政诉讼关于当事人起诉选择权的做法。规定原告可根据自身需要，选择管辖法院，以防止行政机关在法院指定管辖时再次施加行政干预，“变相”侵害当事人合法权益。

第二，增加当事人异议提出、裁决机制。在管辖异议处理程序中增加当事人陈述、申辩环节，特别是针对原告因管辖指定提出异议的，应充分给予其陈述、申辩的机会，同时设置对管辖指定异议的裁决机制。通过增加程序的透明度，充分保障原告的程序选择权，避免其因对管辖指定有异议而转变为对案件裁判结果不服，引发上诉、信访。

第三，限制法院主动改变管辖的案件范围。实行管辖范围法定，同时严格规定法院改变管辖的条件，减少因管辖随意变化而导致诉讼程序的不可预测性。

（二）回归行政审判体制改革的本来目标

以排除行政权力不当干预、提高行政审判公信力为重点的行政管辖制度改革，本身就是行政审判体制改革框架之内的一项子制度，这也决定了其目标与内容与行政审判体制改革具有高度的重合与关联。具言之，无论是隔离行政干预为法院公正审判创造良好的司法环境，还是优化配置行政审判资源，提升行政审判专业化水平，异地交叉管辖所欲解决的问题，也与行政审判体制改革的方向不谋而合。

可以说，异地交叉管辖制度改革为明晰行政审判改革方向进行了有益探索，在一定限度内对行政审判体制进行了突破或修正，从而阻断了司法机关与行政机关设置的对应性，促成了体制上的变化。^[16]但与此同时，行政审判体制的主导性地位，决定了管辖制度的改革探索会受到现行行政审判体制的强大约束，成为管辖改革举措进一步深化和完善的重大障碍。行政审判机构设置、审判区域划分等体制性的问题，无法通过管辖制度的改革就可得到彻底解决，相反，只有在行政审判体制框架得以重构的情况下，异地交叉管辖所面临的瓶颈与困难，才会迎刃而解。经过若干年的实践探索，异地交叉管辖所积累经验如何固化，改革成果如何长效落实，最终将落脚于行政审判体制改革的初衷，而行政审判体制的改革也将重新成为行政诉讼制度发展必须正视和解决的问题。

（三）回归司法改革的总体追求

行政干预是任何管辖制度无法解决的问题，欲使法官能够依法独立审理案件，必须回归到诉讼制度本身，也即对于行政审判体制进行根本改革——创造法院独立审判的司法环境。从个案异地交叉管辖，到集中管辖，再到党的十八届三中全会提出“探索与行政划适当分离的司法管辖制度”，行政诉讼管辖制度改革的内容在不断深入和推进，并上升为司法体制改革的一个重要动力。这也表明，管辖制度所欲解决的公正司法问题，已由最初的在既有法律规定内对管辖制度进行微调，上升为对司法体制和工作机制的整体性调整，契合了当前司法体制改革的核心。

本轮司法体制改革旨在构建依法独立审判、保障司法公正的审判体制，体现审判权是中央事权的本质属性，从制度层面有效解决司法地方化的顽疾。具体通过省级以下地方法院人财物统一管理、建立与行政区划相分离的专门行政法院等措施，改变当前司法与行政的权力结构。在设立跨行政区划法院和法院人财物省级统管的改革方向下，管辖制度改革的理论基础也应回归确保行政审判权依法独立公正行政的价值取向。因此，异地交叉管辖的调整也必须与司法体制改革中涉及的审判资源调配、审判权配置、人财物管理体制、法院组织体制等根本性问题的调整思路保持一致，以增强改革后管辖制度在新体制中的普适性。

结　语

“只要同时存在权力和裁量，审判也同其他政策决定机关一样，不得不卷入各种利害关系错综复杂的对立漩涡中，”司法地方化成为行政审判无法回避而又试图打破的魔咒。在无力改变行政审判体制的前提下，将改革着力于形式效果较为显著管辖制度调整，并试图以此积累审判体制改革的经验，这是异地交叉实践探索发生的现实原因。作为从基层逐渐开展的渐进性技术变革，管辖制度改革已面临亟待解决的发展瓶颈，如何寻找新的目标定位，探索可行的完善路径，这是让当事人在行政案件中感受到公平正义的第一步。本文撰写的目的，也即如此。

（本文获全国法院系统第28 届学术讨论会征文二等奖）

异地交叉管辖改革的出路与发展趋势

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