异地交叉管辖改革路径选择的衍化

2023-07-18 理论教育版权反馈

【摘要】：从多年改革试点的经验来看，异地交叉管辖似乎已走到力图求变之时，审判实践对管辖制度改革亦寄予了更多的期待。提级管辖后由上级法院审理行政案件，可提高行政审判的司法审查力度。由此可知，从异地交叉管辖到相对集中审理，再到设立跨行政区域法院，随着审判资源的不断集中，裁判专业化的程度也逐渐提升。三种方案均体现了促进资源集中、优化的改革思路，交叉管辖和相对集中改革调整范围较小，成本相应较低。

从多年改革试点的经验来看，异地交叉管辖似乎已走到力图求变之时，审判实践对管辖制度改革亦寄予了更多的期待。

（一）诉讼公正的实现——地域隔离效果递减之改善

异地交叉管辖的初衷旨在借助地域隔离，从局部切断或阻隔行政对司法的不当影响，实践经验表明，有效克服因时间推移导致防止干预效益的递减，是首先需要解决的难题。完善思路有以下两种思路（见表3）。

表3　防止行政干预的完善路径

方案比较：

（1）防止行政干预效果。提级管辖后由上级法院审理行政案件，可提高行政审判的司法审查力度。与异地交叉管辖相似，提级管辖并未突破立法而仅是对现行行政诉讼管辖制度的变通，适用范围上仍只针对个案，不具有普适性，这也决定其对行政审判外部环境的改进非常有限。推动省以下地方法院人财物统一管理，将改变当前地方法院人、财、物主要按行政区域实行分级管理、分级负担的机制，有助于法院摆脱地方政府的制约和影响，通过权力结构合理化有效化解司法地方化的顽疾，其改革效果提级管辖难以企及。但也要看到，人财物统一管理在摆脱外部行政干预羁绊的同时，也存在上级法院对下级法院管理控制加强的隐忧，由此对下级法院依法独立审判带来新的挑战。因此，法院人财物统一管理并不能一蹴而就达到行政审判权排除各方干预的目标。

（2）实施成本。提级管辖虽会打破案件原有分布状态，重新配置审判资源，但本质上是针对特殊情况对现有审判资源进行的局部调整，投入成本相对较低。法院人财物统一管理最终指向的是，回归司法权是中央事权的根本属性，对权力结构重新调整，其中涉及诸多复杂因素相互统筹，需要在局部进行充分试点的基础上逐渐推开，成本相对较大。

小结：

在行政诉讼体制不发生根本变化的前提下，综合改革成本和实施效果考虑，提级管辖应是较优方案。

（二）诉讼成本的削减——效益与公正之平衡

“公正比路远更重要”并不意味着舍弃诉讼效益的合理考量，以超出可承受范围的诉讼成本作为换取“昂贵的公正”。效益与公正的平衡是诉讼经济性和便利性的应然之意，“倘若人民因诉讼成本过高无力负担而放弃形式诉权，则有违行政诉讼之正义性及司法为民之宗旨。”降低诉讼成本的方式主要有以下三种（见表4）。

表4　降低诉讼成本的有效方式

方案比较：

（1）降低当事人诉讼成本。对当事人而言三种方案都可能因地域疏远而增加诉讼支出费用，^[15]降低诉讼成本主要是从有效防止行政干扰，减少因审判不公引起上诉、申诉的层面考虑。跨行政区域法院不受县、市党委领导，甚至无须向县、市人大负责，权力结构的调整无疑更有利于保障行政审判的独立性，且因地理阻隔人际关系相对疏远，其独立性自然由于普通法院。对于跨区域法院管辖带来当事人支出成本增长，可借助信息化进行电子送达、远程立案等方式予以解决。

（2）降低法院司法成本。无论是交叉管辖还是集中管辖，都要在相应有管辖权的法院设置行政庭和审判人员，配备相应物质保障，难免有资源重复配置之嫌。设立跨区域行政法院可以将审判业务水平较高的法官集中于一个法院，同时将原来分散设置行政庭的财政支出着力用于同一法院，实现资源的集中与优化配置。

小结：

从降低诉讼成本的角度考虑，寻求当事人诉讼成本和法院诉讼资源耗费二者之间的平衡，建立跨区域的行政法院应是最优方案。

（三）审判专业化的提升——资源配置之优化

审判专业化的程度关乎行政争议的解决质量。专业化的提升涉及审判队伍的稳定、审判水平改进和裁判尺度统一性等多方面因素。通过管辖制度改革提升行政审判专业化的思路有三种（见表5）。

表5　审判资源优化整合之路径

方案比较：

（1）提升审判专业化的效果。审判资源越集中、专业化程度越高，就越有利于拓展管辖制度的综合功能。就此而言，设立跨行政区域法院可以极大提高行政审判的独立性和专业化，提高行政审判资源的配置效率，有助于建立专业化的行政审判队伍，统一案件裁判标准和司法尺度，提升案件裁判质量，其所具备的功能更为丰富多元。由此可知，从异地交叉管辖到相对集中审理，再到设立跨行政区域法院，随着审判资源的不断集中，裁判专业化的程度也逐渐提升。

（2）实施成本。三种方案均体现了促进资源集中、优化的改革思路，交叉管辖和相对集中改革调整范围较小，成本相应较低。设立跨行政区划法院涉及司法管理体制、司法权力运行机制等深层次问题，目前仅在上海、北京试点，能否全面推行还有待试点运行的评估情况。较之成本投入而言，提升审判专业化、实现案件公正审判应是更高层级的价值，故对成本的考量也应围绕公正这一价值而展开。

小结：

从提升行政审判专业化的角度来看，设立跨行政区域法院在优化资源配置、统一裁判尺度、提升审判专业化方面更具优势。

（四）程序安定的实现——变动之中寻求稳定

异地交叉管辖在适用“原则性与灵活性”的管辖权确定原则时，更倾向于灵活性，而突破基于原则性所带来的程序安定。缓和这一矛盾的路径如下（见表6）。

表6　程序安定的实现路径

方案比较：

（1）对程序安定性的维护。方案一虽然可在一定程度上解决指定管辖法院不确定的问题，明确当事人诉讼预期，但仍无法解决当事人平等参与诉讼的程序性权利保障不足的问题，排除了当事人特别是处于相对弱势的原告，在指定管辖过程中的知情权和意见表达渠道，难以防止审判机关与行政机关在指定管辖过程中“强强联手”，对原告造成另外的不公。方案二是在既有法律规定内寻求相应规定，法律明文规定无疑是增强程序安定性，明确当事人合理预期的有效方式，同时也是推进管辖制度改革的合理性依据所在。

（2）实施成本。方案一涉及相关法院审判资源重新配置，也会增加当事人的诉讼成本，方案二是按照既有法律规定推进诉讼程序，诉讼成本亦随之降低。

小结：

改革意味着对现有制度的调整，即使采用固定交叉管辖的方式，也会破坏程序的稳定。从维护诉讼制度的稳定性来看，第二种方案是较优选择。

异地交叉管辖改革路径选择的衍化

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