异地交叉管辖功能异化的根源与反思

2023-07-18 理论教育版权反馈

【摘要】：（三）管辖层级过低难以抵抗行政干预行政诉讼与民事诉讼审查对象的差异，决定了二者对一审案件管辖权要求的不同。民事争议在进入诉讼程序前未经权威机关处理，法院适用法律的前提是依据证据对事实进行认定，因此一般以基层法院管辖为原则。提高行政案件管辖层级，或应成为管辖制度改革的一个基本方向。

（一）异地管辖未实质触动行政审判体制

异地交叉管辖的尝试是在行政审判体制改革时机尚不成熟的背景下，对现行立法指定管辖的变通适用，利用既有制度资源进行适当技术改造以实现司法公正的目的。^[10]就根本而言，行政干预是任何管辖模式都无法彻底解决的问题，如完全将这一问题的解决对应于管辖制度，非但不能从根本上使法院摆脱行政干预的控制，反而会将法院体制对地方党政机关的依附性弊病进行强化。^[11]作为行政诉讼管辖制度改革的一个缩影，异地交叉指定管辖改革的局限性，恰恰表明管辖改革并无足够的制度容量彻底解决行政审判体制的痼疾。只要审判体制不发生根本性变革，借助行政系统内部密切联系以及人情社会的文化传统共同造就的沟通网络，干预动机很容易转化成为具体的干预行动。^[12]这也是以“权力制约权力”的行政诉讼屡屡遭受地方化挑战的根源所在。

（二）司法地方化削弱法院权威

行政干预司法根源于法院与地方政府存在千丝万缕的联系，从行政诉讼法实施开始，司法环境对行政审判的消极影响就逐步显现。长期困扰行政审判的“四高两低”，使大量客观存在的行政争议无法通过诉讼程序得以化解，司法监督行政权的目的随之落空。尤其是法院人财物受制于地方行政机关的权力结构，决定了法院在审理以政府为被告的行政案件中难以保持超然地位，行政审判难以抗拒来自行政机关的干预。^[13]各地法院特别是中级以下法院在行政案件立案、审理和执行等各个环节都可能受到当地行政机关的干预。审判中立性不足，不仅削弱了法院行政审判的公正性，也降低了民众对行政审判的信任度。

（三）管辖层级过低难以抵抗行政干预

行政诉讼与民事诉讼审查对象的差异，决定了二者对一审案件管辖权要求的不同。民事争议在进入诉讼程序前未经权威机关处理，法院适用法律的前提是依据证据对事实进行认定，因此一般以基层法院管辖为原则。而行政争议进入法院之前，行政机关已对相关事实和法律问题作出了处理，行政诉讼是对行政机关认定事实和适用法律正确与否进行审查，属于第二次法律适用，固由上级法院管辖较为适宜，这是由司法审查制度的逻辑所决定的。^[14]异地交叉管辖仅是对地域管辖的灵活变通，并不以提高管辖级别为直接目标，实践中除极少数案件由中级法院提级审理外，大多数案件仍由同级别的异地基层法院审理，这也决定了其排除干扰的力度和范围也较有限，并会随时间推移而消减。提高行政案件管辖层级，或应成为管辖制度改革的一个基本方向。

异地交叉管辖功能异化的根源与反思

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