异地交叉指定管辖的运行实效评估分析

2023-07-18 理论教育版权反馈

【摘要】：调整司法管辖区域提升行政机关干预司法成本，减少当事人因审判不公而引发的上诉、申诉，本是异地交叉管辖的题中之义。无论是Y 中院或是其他异地交叉管辖试点法院，改革过程中均表现出对当事人的程序权利保障不足：第一，指定管辖过程缺乏当事人参与。异地交叉管辖样本案件中，当事人提出异议的案件虽然不超过总数的3%，但不能因案件基数不大而剥夺当事人应有的救济途径。表2不同法院异地交叉案件受案范围

Y 中院自2009 年试点异地交叉指定管辖以来，该项改革取得了一些明显成效，如物理隔离在一定程度上增加了行政干预的成本和难度，特别在征地、拆迁等与政府利益密切相关的案件中尤为明显。司法公信力有所提升，原告对法院的信任度、参与诉讼的积极性和配合度提高。中院指定管辖的方式可均衡不同基层法院行政案件受理数量，一定程度上优化审判资源配置。但随着时间推移，异地交叉管辖也逐渐呈现出一些弊端。

（一）排除行政不当干预效益递减

部分代表行政案件审判公正性的正向评价指标逐年回落的趋势表明（见表1），地域和空间上的隔离效果并不稳定，甚至出现效益递减的端倪。部分受访法官也表达了对异地交叉管辖排除行政干预的担忧，认为制度运行时间越长、行政机关投入越多，越有可能降低异地交叉审理的效果（见图3）。如有的基层法院怕惹麻烦，借异地管辖之名推诿案件审理；有些行政机关基于保护地方利益的考虑将干预提前，要求所在地法院尽量减少移出案件；有的行政机关在交叉管辖后，通过上级或受理法院所在地行政机关干预案件审理的情况也有发生。这足以说明长期的博弈以及在异地政府之间形成互惠性干预，可以减少甚至消弭纯物理隔离的效果。而相对固定的异地管辖还可能形成新的“司法—行政”关联和新的干预方式，进一步衍化制度性的失衡。^[7]

图3　异地交叉管辖对排除行政干预的影响

（二）运行成本提升减损诉讼经济

诉讼经济原则要求在确保公正的前提下，以较小的人力、物力、财力消耗实现诉讼目的。调整司法管辖区域提升行政机关干预司法成本，减少当事人因审判不公而引发的上诉、申诉，本是异地交叉管辖的题中之义。但不可否认的是，地域隔离的做法本身就凸显了公正与效益的紧张关系：对当事人而言，异地交叉管辖必然会带来交通费用、时间成本的增长；对法院而言，增设程序环节所需的人员配置、办案周期延长、生效裁判异地执行都意味着更多资源的消耗。尽管成本增加在短期内并不足以突破“公正比路远更重要”的论断，^[8]但从长远来看，尤其在司法供需两侧尚不平衡的现实之下，过高的诉讼成本将是当事人和法院不能承受之重。

（三）当事人程序权益保障不足

私权与公权对抗的本质特征，决定了行政诉讼必然要通过程序设计修复原、被告双方失衡的诉讼地位，以达到公正审理案件、保障当事人诉讼权益的目的。无论是Y 中院或是其他异地交叉管辖试点法院，改革过程中均表现出对当事人的程序权利保障不足：第一，指定管辖过程缺乏当事人参与。受访当事人表示，在基层法院主动报请交叉指定管辖和中院管辖决定两个环节，原告基本不知情，且处于被动接受地位，其意见无法陈述表达（见图4）。第二，缺乏指定管辖的异议、救济程序（见图5）。异地交叉管辖样本案件中，当事人提出异议的案件虽然不超过总数的3%，但不能因案件基数不大而剥夺当事人应有的救济途径。由于指定管辖裁定不能上诉、不可复议，送达即生效，一旦当事人不接受法院裁定或释明理由，不仅难以解决纠纷，还易引发新的信访争议。

（四）优化审判资源配置作用有限

首先，可交叉案件数量不稳定的特点限制了审判资源再配置的功能。原受理案件数量多的法院因案件被移出，可能影响本院对行政审判资源的判断与安排；而原案件少的法院，因移进案件数量不稳定，不会促使其从长远角度考虑行政审判资源的调配，导致难以长期接受案件的增量移进。^[9]其次，异地交叉管辖也易造成上、下级法院之间原有审级权限关系的扭曲。中级法院对行政案件管辖权流向的掌控，易造成管辖权集中，加剧司法行政化。有的基层法院因担心难以抵抗行政干扰而主动“规避”案件，这种推诿心态对审判水平提升无利有弊。此外，对一些地域特征突出的案件而言，异地审理可能打破司法机关与行政机关在类似问题上的共同认识和默契，进而引发裁判统一性争议；对一些不宜一判了之的当事人实体利益纠葛，跨区域进行司法、行政沟通的难度亦随之增大。

图4　异地交叉管辖决定有无必要征求当事人意见

图5　有无必要设置异地交叉管辖的异议、救济程序

（五）程序随意性影响审判公信力

异地交叉管辖对基本管辖原则的变通，一定程度上突破了诉讼程序的安定性，表现为：首先是适用标准缺乏客观评价依据。如被告提出交叉管辖异议的理由多为影响诉讼便利，但何为诉讼便利，因人因案而异。又如原告提出交叉管辖异议除认为不便利外，多为受案法院的管辖级别低或审判水平不足以公平处理争议，其判定亦具有浓厚的主观色彩。其次是受案范围不统一（见表2）。实践中各地法院掌握的受案范围差异较大，易出现扩大干预预期的情况，如将有些与行政机关利益关联不紧密，行政干预可能小的案件也纳入异地交叉管辖范围，致使诉讼成本无益增长。

表2　不同法院异地交叉案件受案范围

异地交叉指定管辖的运行实效评估分析

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