从多年改革试点的经验来看，异地交叉管辖似乎已走到力图求变之时，审判实践对管辖制度改革亦寄予了更多的期待。提级管辖后由上级法院审理行政案件，可提高行政审判的司法审查力度。由此可知，从异地交叉管辖到相对集中审理，再到设立跨行政区域法院，随着审判资源的不断集中，裁判专业化的程度也逐渐提升。三种方案均体现了促进资源集中、优化的改革思路，交叉管辖和相对集中改革调整范围较小，成本相应较低。......
2023-07-18
行政案件异地交叉管辖的实践扫描
【摘要】：[3]（一）交叉管辖案件公正指标高于普通案件为落实《规定》要求，Y 中院于2009 年底制定了本院行政案件异地交叉指定管辖的程序规定，随后开始实施异地交叉管辖。据统计，抛开申请、裁定等案卷材料的移送在途时间不计，2014 年中院从受理异地交叉管辖申请到作出裁定的审查时间平均为9.9 天，最短为1 天，最长21 天；2015 年平均处理时间为18.9 天，最短为2 天，最长达48 天。
最高人民法院于2008 年实施的《关于行政案件管辖若干问题的规定》（以下简称《规定》），将排除非法干预、保障行政案件依法独立公正审理作为管辖制度改革的方向，由此，以异地交叉管辖为重点的改革陆续展开。为充分考察改革实际情况，本文选取C 市Y中院及辖区10 个基层法院异地管辖案件为样本进行分析，总结出如下特点。[3]
（一）交叉管辖案件公正指标高于普通案件
为落实《规定》要求，Y 中院于2009 年底制定了本院行政案件异地交叉指定管辖的程序规定，随后开始实施异地交叉管辖。迄今已审理异地交叉管辖案件789 件，约占全部收案的6%，其中2015 年新行政诉讼法实施后达到高峰，全年受理295 件，2016 年1—6月审理76 件，上升势头放缓。从能够反映案件公正审理的相关指标来看，异地交叉管辖案件优于一般案件（见表1）。
表1 2010—2015年行政案件上诉率、被告败诉、原告撤诉率（单位：%）
（二）程序启动主体多元原因多样
在程序启动上，Y 中院的规范性文件规定了当事人申请、当事人飞越起诉后依职权指定、基层法院报请指定交叉管辖和中院发现并主动指定四种情形（见图1）。2014—2015年期间，[4]除中院发现并主动指定的情形外，其余三种方式是程序启动的主要原因。其中，原告申请异地交叉管辖的理由是可能存在地方干预、不相信受案法院能公正处理案件、案件复杂要求提级管辖等因素；基层法院报请指定交叉管辖主要是由于行政权在当地影响大、“熟人”规避、防止案件当事人的合理怀疑、当事人对受案法院存在对立情绪等。
图1 异地交叉管辖启动主体（单位：件）
（三）管辖权设置兼顾多重功能
异地交叉管辖突破了“原告就被告”和“行政纠纷属地基层法院管辖”的基本原则，具有暂时、不固定的特点，且地域管辖变化会直接影响相关基层法院的行政审判资源配置，对于“小体量、非主流、边缘化”的法院尤为明显。为减少对行政审判秩序的破坏，Y 中院在设定异地交叉管辖权时遵循了三个原则：排除行政干扰促进公正审判，方便当事人诉讼，兼顾辖区基层法院受案数量的均衡和审判队伍的整体发展。为实现前两项目标，Y 中院确定了“邻近+新增距离原则上不超过50 公里”的指定原则，以寻求公正与诉讼经济的最佳结合点。为合理配置审判资源，Y 中院的做法是根据每周各基层法院受案数量情况，将部分异地交叉管辖的案件指定到被告辖区以外案件数较少的基层法院，以维持各基层法院行政审判资源的稳定。
（四）案件集中于行政干预多发领域
Y 中院确定的异地交叉管辖案件范围包括：以财政、人事部门为被告的案件；涉及农村征地补偿、城市房屋拆迁安置补偿的案件等六类（见图2）。[5]从实践运行情况来看，适用异地交叉管辖的案件集中于行政权干预多发领域，如土地房屋征收、治安管理等。这类案件具有两个特点：一是当事人个人利益与公共利益冲突明显；二是被告方在行政管理中处于强势地位，原告认为当地法院在审理中难以抵制行政机关干预，或是当地法院“先例”裁判对其存有不利影响。
图2 Y中院异地交叉管辖案件类型分布（单位：%）
（五）环节增加延长办案周期
尽管Y 中院所有异地交叉指定管辖案件均在法定审限内审结，但由于指定管辖程序的介入，办案周期不可避免受到影响。为减少程序环节增加带来的负面影响，Y 中院对交叉指定管辖所涉程序事项办理设定了2～7 天不同周期，但仍无法避免审理周期绝对延长。据统计，抛开申请、裁定等案卷材料的移送在途时间不计，2014 年中院从受理异地交叉管辖申请到作出裁定的审查时间平均为9.9 天，最短为1 天，最长21 天；2015 年平均处理时间为18.9 天，最短为2 天，最长达48 天。[6]
（六）异地审判提升诉讼成本
异地交叉指定管辖新增了当事人申请（或基层法院主动报请）异地管辖、上级法院审查决定、决定送达及裁定后案件移送等环节，由此对诉讼成本带来的影响包括：一是时间成本提高，前已讨论，此处不赘述。二是审判资源配置增长，异地交叉指定管辖案件涉及移出、移进以及中院的立案、审查环节，与一般行政案件比较，至少需新增四个合议庭的人力进行处理，而异地诉讼文书送达、宣判、执行等也需更多审判资源得以完成。三是当事人诉讼成本提高，虽个案耗费未做区分统计，但跨地域导致当事人交通成本增加是确定无疑的。即便按“邻近+新增距离原则上不超过50 公里”两个标准确定管辖法院，与一般行政案件相比，各方当事人仍可能面临至少2 次往返约100 公里的新增交通成本。
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2023-07-18
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2023-06-20
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