文化政策的制定与实施方法与策略

(一)文化政策制定的原则

文化政策隶属于公共政策，所以文化政策的制定必须遵循制定一般公共政策共同的基本原则，包括理性化与科学化原则、公共性与民主化原则、程序化与规范化原则。但文化政策又有其不同于一般公共政策的自身特征:文化政策具有明显的意识形态属性，文化政策与国家认同和民族文化认同有着十分密切的关系，因而，文化政策的制定还必须遵循一些特殊的原则，如国家文化安全原则和主流意识形态引导多元化发展原则。文化政策的制定还必须遵循时代要求，遵循当代性原则。

1.理性化与科学化原则

理性化和科学化是公共政策制定的重要原则，也是文化政策制定必须遵循的重要原则。制定政策必须依据人类理性和科学方法，分析各种政策方案并且做出相对优化的选择，获取相对意义上的“最大化”的政策效果。管理学对决策理性化原则的理解分为两种类型:第一种为古典理性选择理论，这一理论有两大假设，即完全理性假设和利益最大化假设。第二种为现代理性选择理论，它认为人们在依据理性做出政策选择时必然会受到各种主客观的不确定因素的制约和影响，所谓的“完全理性”在现实世界是不可能存在的。因此，现代理性选择理论提出了“有限理性”概念。“行政理论所关注的焦点，是人的社会行为的理性方面和非理性方面的界线，行政理论是关于意向理性和有限理性的一种独特理论，是关于那些因缺乏寻求最优的才智而转向满意的人类行为的理论。”^[10]理性化与科学化紧密相连，只有科学化的政策制定才可能是理性化的。所以文化政策的制定还必须遵循科学化原则，必须充分利用现代科学技术知识及方法和现代文化行政管理学的理论与方法。

2.公共性与民主化原则

公共政策具有公共性的根本属性，公共性构成公共政策合法性的基础，制定公共政策的目的在于分配和调节公共利益。公共性显然也是制定文化政策必须遵循的基本原则，切实实现文化政策的公共性则要以民主化为基础，即“要使人民群众充分行使参与决策的民主权利，决策体制符合民意，决策目标体现民情，决策方式考虑民力，决策过程尊重民意，决策结果顺应民心，最终实现人民群众的根本利益”。^[11]制定文化政策必须建立民主集中和民主协商制度及公民的文化参与制度。

3.程序化与规范化原则

美国决策学家拉德福特曾经把决策分为完全规范化决策、部分规范化决策和非规范化决策三种类型，这与管理学家西蒙把决策分为程序化和非程序化大同小异。除了应对偶然性问题外，公共政策的制定一般都应遵循程序化与规范化原则。文化政策的制定也应遵循这一原则，建立规范化的制度和决策程序。

4.国家文化安全原则

随着全球化和信息化的高度发展，国家文化安全课题被提了出来。所谓“国家文化安全”，是指“主权国家的主流文化价值体系，以及建立于其上的意识形态、社会基本生活制度、语言符号系统、知识传统、宗教信仰等主要文化要素免于内部或外部敌对力量的侵蚀、破坏和颠覆，从而确保主权国家享有充分完整的文化主权，具备同国家政治、经济发展协调一致、良性互动与不断创新的文化系统，并在人民群众中间保持一种高度的民族文化认同”^[12]。当代发展中国家的文化安全面临着许多方面的严峻挑战，如文化全球化所产生的文化同质化破坏了全球文化生态的多样化，民族文化认同受到麦当劳文化和好莱坞大片的威胁；西方意识形态和价值观的渗透对本土价值观和意识形态体系构成威胁；国家文化形象往往被“妖魔化”；本土文化产业受到严重挑战，文化市场被大面积入侵……在这一语境下，制定文化政策必须遵循维护国家文化安全的原则，制定积极的文化政策，促进国家和民族文化的发展创新，以应对文化安全问题。

5.主流意识形态引导文化多元化及多样化发展原则

2001年，联合国教科文组织发表了《世界文化多样性宣言》，明确指出:“应把文化视为某个社会或某个社会群体所特有的精神与物质、智力与情感的不同特点的总和。除文学艺术外，还应包括一个社会的生活方式、处世哲学、价值体系，以及传统与信仰等。各国应在相互信任与理解的氛围内，尊重文化多样性。宽容、对话及合作是国际和平与安全的重要保障。”该宣言还认为:“文化在各不相同的时空中会有各不相同的表现形式。这种多样性的具体表现形式，便是构成各人类群体所具有的独特性和多样性。文化的多样性是交流、革新和创作的源泉，对人类来说，保护它就像保护生物多样性进而维持生物平衡一样必不可少。从这个意义上讲，文化多样性是人类的共同遗产，应从当代人和子孙后代的利益考虑。”宣言阐述的主要是全球化时代国际文化交流与合作的基本准则，但同样也适用于国家内部的文化建设。文化是一种生活方式，是内心自我的表现。在一个国家内部，不同区域、民族、社群、性别、阶层乃至个人都具有某种属于自己的文化表现形式，都可能创造出独特的文化形态。多元化与多样化是文化发展的本质属性之一，也是国家文化保持活力和创新力的基础，但文化多元化也可能产生泥沙俱下的负面影响，不可避免地会出现某些噪音和杂音。正如2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》所指出的，当代中国正处于“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化”的历史时期，已逐渐形成多元化的文化发展格局。在这一历史语境下，中共中央提出了指导文化思想建设的重要方针:“坚持以社会主义核心价值体系引领社会思潮，尊重差异，包容多样，最大限度地形成社会思想共识。”简而言之，文化政策的制定必须有利于保护和促进文化的多元化发展，同时也要牢牢掌握文化领导权与“和谐文化建设的正确方向”，以社会主义核心价值观整合各种文化思潮，以主流意识形态引导文化多元化发展。

6.切实维护和落实公民的文化权利原则

关于“文化公民权”，联合国大会在1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第十五条中曾经有过简明扼要的阐述:“人人有权参加文化生活，享受科学进步及其应用所产生的利益，并获益于对科学、文学或艺术作品的保护。”“文化公民权”包括文化参与权、公民分享公共文化服务和文化产品的权利、文化表达及再现和创造的权利、文化认同权、智慧财产权，以及平等享受人类共同文化遗产的权利等方面。中华人民共和国全国人大常委会于2001年2月28日批准并签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，表明维护和落实“文化公民权” 已经成为我国政府制定文化政策的重要原则之一。

7.历史文化遗产保护与开发利用相结合原则

历史文化遗产是人类共同的财富，如今保护历史文化遗产已经成为一项共识。但对许多发展中国家而言，如何处理好文化遗产与经济发展的关系，或如何处理好文化遗产保护与开发利用的关系，仍然是一个困难的课题。因此，政府在制定文化政策时必须遵循历史文化遗产保护与开发利用相结合的原则，努力实现历史文化遗产保护与开发利用的良性互动。

8.发展文化事业和发展文化产业并重原则

当前，文化产业政策逐渐成为文化政策的重要层面。为了促进文化创意产业的发展，英国、澳大利亚、韩国等一些发达国家相继出台了一系列振兴和发展文化创意产业的政策，文化政策甚至演变为经济政策。但文化产业政策并不等同于文化政策，国家文化政策还承担着落实“文化公民权”和实现公民文化福利的责任；文化事业和文化产业两者存在相辅相成、相互促进的关系，两者都是国家文化软实力的重要构成要素。因此，制定文化政策还必须考虑到文化事业的发展，理应遵循发展文化事业和发展文化产业并重的原则。

9.弘扬文化传统与促进文化创新相结合原则

从理论的层面看，人们常说的“文化”包含了两种功能:一是规范功能，为社会整合、历史的延续性和价值生活的稳定性提供基础，文化传统正是进行社会整合、保持历史的延续性和价值生活的稳定性的基础；二是创造功能，即突破旧有的、僵硬的成规，实现文化的创新和发展。“五四”新文化运动以来，传统与创新的关系一直都是学界长期关注和讨论的课题，历久弥新。对于国家文化建设而言，这个课题同样关系重大，制定文化政策无法规避如何处理传统与创新的关系这一历史性课题。理论界所阐述的以下观点值得参考:“处于一定阶段的民族历史传统，是这个民族进一步发展的起点，我们从事任何事业都不能抛开我们的传统文化背景。历史传统是民族文化现代化的起点，但却是一个有待于引申和发展的起点，我们只有创造性地重构这种传统，才能创造出更加灿烂的现代中国文化来。”^[13]概而言之，制定文化政策必须遵循弘扬文化传统与促进文化创新相结合的原则。

10.统筹协调、区域均衡与城乡一体化原则

制定文化政策要以科学发展观为指导，科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。按照科学发展观的要求，文化政策的制定必须遵循城乡协调发展、区域协调发展和可持续发展的原则。

(二)文化政策制定的程序

文化政策制定是一个动态的行为过程，其程序一般包括以下相互关联的环节:政策问题的形成、政策目标的确定、政策方案的设计、政策效果的预测、政策方案的选择与确定、现有政策方案的合法化。

1.政策问题的形成

从某种意义上看，文化政策即是对变化了的文化处境和文化问题的应对策略和解决方案，所以政策问题的认定与形成就构成了制定政策的起点。以韩国发展文化创意产业政策为例，该政策的制定起源于韩国政府对“政策问题”的基本认定:第一，全球化。韩国推动文化创意产业发展政策是为了顺应全球化的趋势。20世纪90年代初，韩国启动了全球化计划，文化部门就提出把韩国文化产业化和商品化列为优先推动的国家政策，认为文化与经济的融合和文化艺术的产业化已经成为先进国家在全球化竞争中生存与发展的最佳策略。第二，经济生产已逐渐从产业生产转移到文化生产。因此，文化产业被韩国政府视为21世纪知识经济的核心产业，文化内容产品的开发、制作、生产、流通和消费，以及相关的服务产业成为新经济的发展动力。第三，文化艺术和科学技术的结合。韩国政府认为文化技术时代(CT时代)已经来临，文化艺术和科学技术的有效结合将带动新一轮的经济发展。

2.文化政策目标的确定

政策目标是政策制定者希望通过政策实施所要达到的效果，它来源于对政策问题的分析和确认，是政策方案设计和选择的基础，也是政策执行和实施的指导思想与政策效果评估的依据。根据政策问题的变化，韩国政府调整了文化政策目标:在20世纪60年代至70年代，为应对因现代化所产生的文化认同迷失，韩国政府确立了扶持传统文化的政策目标；在20世纪80年代提出“文化的发展与国家的发展同步化”目标；在1990年提出“文化要面向全体国民”的政策目标。从1993年开始，韩国政府把文化政策目标调整为文化的产业化和商品化，使文化产业发展成为国家的支柱产业，并最终进入世界文化产业五大强国行列。李明博执政以后，韩国文化体育观光部提出了建设“软实力强大的创造文化国家”的远景规划，文化政策目标被确定为“通过培育和提升国家软实力，建设以文化愉悦社会、以文化建构和谐、以文化图谋发展的先进一流国家”。其战略重点在于“努力培育和壮大韩国内容产业、文化艺术、体育、观光产业四大软实力，因为它们正在成为韩国提高国民生活质量与国家经济的核心成长动力”。这一目标显然是对20世纪60年代以来各个历史时期的韩国文化政策的整合和重构，同时又进一步突出了文化产业的重要性。

3.文化政策方案的设计与确定

文化政策方案的设计指针对所要应对和解决的文化发展问题，依据政策目标，运用各种方法，设计出一系列可供选择的可行性方案。方案设计要遵循针对性、系统性、可行性和创新性原则。以韩国为例，韩国政府为了实现文化产业政策目标，制定了一系列政策方案:1999年制定了“文化产业振兴五年计划”，1999年颁布了《文化产业振兴基本法》，同时推出了一系列促进文化产业发展的具体优惠措施。这些方案的设计与执行促进了韩国文化创意产业的高速发展。

4.文化政策的合法化

文化政策的合法化包括政策制定程序的合法化和政策内容的合法化。文化政策合法化的途径有以下三种:一是法律化，通过立法把文化政策上升为法律，韩国的《文化产业振兴基本法》即是典型的例子；二是法定权力机构的批准，如2009年7月我国国务院常务会议讨论并审议通过的《文化产业振兴规划》；三是文化主管部门的审查和批准。

(三)文化政策行销

自20世纪70年代始，“行销”概念逐渐从经济学领域扩大延伸到社会和政治领域，形成“社会行销”“政治行销”“政府行销”和“国家行销”等一系列概念。公共政策行销也是这一系列概念中颇受关注的一个，这个概念的出现意味着成熟的商业行销理论、经验与技术开始被导入包括文化政策在内的公共政策领域。政策行销包括六个要素:行销内容、行销主体、行销对象、行销时间、行销地点、行销方法。政策行销的目的是使政策执行部门和广大公众了解、接受和认同政策，并且获得支持，为政策执行营造优良的环境，从而提高政策执行的成功率。文化政策行销指文化政策的宣传、传播和推广，是文化政策制定与实施的重要步骤之一。

(四)文化政策的执行

政策执行是指政策合法化后交由专责部门负责实施，执行部门拟定执行计划和具体实施细则，拟定路线图，配置相应的政治、经济和文化资源，组织实施运作，进行各项积极的活动或行动，以达成预定的政策目标。政策执行是一个动态的过程，可以从三个角度加以观察:(1)政策执行行为的科层体制的控制过程；(2)政策执行行为的上下阶层的互动过程；(3)政策执行是政策与行动相互演进的过程。政策执行十分重要，是公共政策运作的关键环节，正如美国政策学者艾利森所指出的:在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效执行。政策执行同样是文化政策的核心环节，因此，加强对文化政策执行的监督和研究十分重要。

当前我国的文化政策执行还存在以下值得关注和研究的问题:(1)资源配置，尤其是经济资源配置相对不足，影响了文化政策执行的效果；(2)执行模式相对单一，基本上采取的是“自上而下”的模式；(3)文化政策执行机构的权责较为分散，影响了政策执行力的提升；(4)文化政策执行的监督体系不健全。如何尽快解决这些问题是关系文化政策有效实施和落实的重要课题，也是关系国家文化发展和软实力建设的重要课题，必须充分重视。

第一，完善文化政策的配套体系，尤其是资源配置体系，加大政府公共财政对文化建设的支援力度，鼓励和引导社会资源、民间资本进入文化建设领域。

第二，借鉴和引入“第三代政策执行”模式，改革传统的文化政策执行模式。美国政策学者Sabatier把政策执行分为三代:第一代为“由上而下”模式，突出政策制定者的优位和控制力，强调执行者的绝对服从。“由上而下”是政策执行的常规模式，其缺点在于把政策执行处理为静态的科层制过程，多少忽视了执行者尤其是基层执行者的主观能动性，也忽视了利益相关方及公众对政策执行的参与。第二代是“由下而上”模式。第二代模式以参与政策过程中的所有行动者为出发点，“政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础，它强调给予基层官员和地方执行机关自主裁量权，中央的政策制定者的核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员和地方政府可以采取适当的措施”。但这一模式显然也存在缺陷，如基层官员和地方执行机关对宏观文化政策的理解和认识有可能存在偏差等。第三代是整合模式，是对第一代和第二代模式的科学综合。第三代模式强调政策制定和政策执行的整合，认为政策执行是一个受多种变量影响的十分复杂的动态系统过程。文化政策执行借鉴和引入第三代执行模式，既能保证文化政策的权威性和指导作用，又能促进基层执行者和广大公众对文化政策执行的参与，激发其创造性。

第三，由于“文化”范畴涵盖了极其广泛的领域，文化产业化发展与文化政策所涉及的范围也十分广泛，这样就形成了文化政策执行机构的权责的分散状态。解决这一问题的方法有以下几种:(1)文化政策执行尽可能地“统一事权”；(2)文化政策执行部门做到分工明确、权责清晰；(3)建立合作和沟通平台，加强文化政策执行部门之间的联系、沟通和合作。

第四，建立和完善文化政策执行的监督机制，以加强对文化政策执行过程的监督和监测。

(五)文化政策实施效果评估与反馈

20世纪70年代以前，西方的公共部门和政策学研究界偏重于关注政策的制定与执行，70年代后才开始关注“政策评估”。如今，“政策评估”越来越受到人们的关注，已经被视为公共政策活动中一个不可或缺的重要环节。通俗地讲，政策效果评估与反馈就是在系统地收集政策实际执行所产生的效果和效益信息的基础之上，运用科学的方法分析判断政策执行活动是否达到了预期目标，在多大程度上实现了预期政策目标，政策执行产生了哪些政治效益、社会效益、经济效益、文化效益、生态效益，以及存在哪些问题或缺失，然后将评估结果反馈给政策制定者和执行者，以作为改进原有政策规划和提高政策执行力的参考，也为发现新的政策问题、拟定新的政策目标，进而制定新的文化政策提供基础。

在我国的公共政策活动中，政策评估是相对被忽视的环节，在文化政策活动领域尤其如此。目前，制约文化政策评估的因素有:(1)文化政策影响的复杂性和多重性；(2)管理部门对文化政策评估不够重视；(3)体现文化政策执行过程及其效果的信息管理机制不够完善；(4)文化政策评估机构和评估机制不够健全。那么，如何改变这一状况呢?可以从以下几个方面着手:一是强化文化管理部门和公众的文化政策评估意识；二是加强对文化政策评估的研究，探讨文化政策评估的科学方法，建构一套适合本国或本地区的文化评估指标体系；三是完善文化政策运行的信息管理机制；四是建立文化政策评估制度；五是优化文化政策评估模式，规范文化政策评估过程；六是有效使用文化政策评估成果，使政策评估真正成为文化政策活动的重要组成部分。