文化政策研究的兴起及其优化方案

(一)英语世界的文化政策研究

在英语世界，据Toby Miller和George Yúdice的说法，文化政策研究始于20世纪70年代，“经由文化经济协会和Akron大学的都市研究中心的成立而展开”。发展至今，文化政策研究已经建制化，逐渐成为西方人文科学的显学之一。许多大学纷纷成立文化政策研究机构，开设文化政策研究的相关课程或专业，培养研究生，如英国格拉斯哥大学的文化政策研究中心；丹麦皇家图书馆与信息科学学院的文化政策研究中心；美国芝加哥哥伦比亚学院的艺术政策研究中心；美国东北大学的文化与艺术政策研究所；美国普林斯顿大学的艺术与文化政策研究中心；美国俄勒冈大学的社区艺术和文化政策中心，等等。

近年来，欧美人文学界出版了一系列文化政策研究的著作，列举如下:Jeremy Ahearne和Oliver Bennett合编的《知识分子与文化政策》，Oliver Bennett的《文化政策和管理在英国》，Toby Miller和George Yúdice合著的《文化政策》，Joyce Zemens和A.Kleingartner合著的《比较文化政策:美国和日本研究》，Evan Alderson、Robin Blaser和Harold G.Coward合著的《文化政策的思考:过去，现在与未来》，Katharine Sarikakis的《欧盟的媒体和文化政策》，Glenn R.Cuomo的《国家社会主义文化政策》，Sarah Owen Vandersluis的《经济全球化时代的道德与文化政策》，Stephen A.Greyser的《文化政策与艺术管理》，Kenneth W.Tolo的《政府与人文:迈向一个国家的文化政策》，John Pick的《艺术与公共政策》，等等。

(二)中国台湾地区的文化政策研究

20世纪90年代中后期以来，在中国台湾地区的人文社会科学研究界，其文化政策研究同样受到广泛关注，逐渐形成台湾学术界讨论的一个重要焦点。在学术建制方面，许多院校成立了文化政策研究机构，如台北艺术大学的艺术与文化政策研究所、台湾交通大学的社会与文化研究所、台湾“中央大学”的客家社会文化研究所、文化大学的艺术研究所、世新大学的社会发展研究所、南华大学的环境与艺术研究所和美学与艺术管理研究所、台湾“中山大学”的艺术管理研究所、台湾大学的建筑与城乡研究所、政治大学的公共行政研究所、台湾师范大学的艺术研究所、淡江大学的欧洲研究所、台南师范学院的乡土文化研究所等，都把“文化政策与文化政治”列为重要的研究方向或研究领域。一些重要学者相继开设了文化政策研究课程，如蒋淑贞教授主讲的“文化政策与权力”“文化政策与文化多元”和“文化政策研究:批判观点”，夏铸九教授主讲的“空间、历史与社会”和“都市史与规划史”，王志弘主讲的“文化治理体制”和“反思多元文化”；夏学理主讲的“艺术文化政策之探讨”，刘阿荣、钟国允主讲的“文化政策与法规专题”，洪孟启主讲的“文化政策与文化思潮”和“文化政策与文化发展研究”，陈其南主讲的“文化政策与文化发展研究”，黄靖惠主讲的“文化政策与行政”，孙瑞穗主讲的“创意文化与产业”……20世纪90年代以来，台湾学者出版了一系列有关文化政策的著作，如林信华的《文化政策新论:建构台湾新社会》，黄国祯的《文化政策的地方模式:宜兰文化经验1990-2000》，台湾地区“文建会”主编的《新世纪台湾电影活水蓝图:从各国文化政策、法规制度与工业结构之调查》，谭光鼎的《“原住民”教育与文化政策规划之研究》，叶高树的《清朝前期的文化政策》，许仟的《欧洲文化与欧洲联盟文化政策》，洪孟启的《文化政策的形成与执行》，郭为藩的《全球视野的文化政策》，等等。以文化政策为讨论对象的学术论文和学位论文的数量更为可观，内容涉及“文化政策对城乡再发展的影响”“文化政策与文化产业发展”“文化政策与社区营造”“文化政策与空间利用”“文化政策与城市风格”“文化政策与文艺补助”“文化政策与原住民教育”“文化政策与认同政治”“文化政策与文化公民权”“文化政策与文化资产保存”“文化政策与文化治理”“文化政策与文化政治”“西方国家文化政策的变迁” 及海峡两岸文化政策的历史演变等广泛层面。其中，最值得关注的是由台湾文化研究界开启的批判的文化政策研究和文化行政研究界所展开的文化政策研究——前者揭开了文化政策所隐含的意识形态和权力关系，后者务实地阐述了文化政策从拟制到执行的运作规律。两者对我们深入认识文化政策和文化管理的关系都有所助益。

(三)中国大陆的文化政策研究

比较而言，中国大陆的文化政策研究起步较晚，发育还很不完善。以中国期刊全文数据库检索为例，1980—1990年以“文化政策”为题的论文共有24篇，主要内容为中国古近代文化政策研究和苏联东欧各国文化政策评述。1990—2000年以“文化政策”为题的论文则有56篇，主要内容涉及欧美发达国家与地区的文化政策评论、中国古代的文化政策新论、韩国文化政策评介和当代中国文化政策研究。其中最值得关注的是李源潮的《为了世界文化发展的多样性——在文化政策促进发展政府间会议上的发言》和胡惠林的《当代中国文化政策的转型与重构——20年文化政策变迁与理论发展概论》，前者阐述了中国政府对世界文化多样性发展的立场，后者第一次对中国当代文化政策做历史化、理论化的系统性研究。2000年至2009年8月以“文化政策”为题的论文已达到129篇。从内容上看，有以下几点变化值得关注:第一，中国古代文化政策研究仍然占相当大的分量，但讨论的问题转入文化政策对古代文学的影响，如苗怀明的《清代文化政策的调整与中国古代通俗小说的演进》，高明扬、蒋金星的《清代文化政策对八股文衡文标准的影响》，刘建明的《明廷文化政策与明代后期戏曲传播》，李明军的《康雍乾时期的文化政策与18世纪中国的文学精神》，许维娣的《南北文风融合与文化政策对初唐诗坛的影响》等。第二，外国文化政策研究的关注点有所变化，对外文化政策、多元文化政策、文化规划和文化治理、文化公民权、文化产业政策等问题受到学界关注。第三，近十年来，最值得人们关注的现象是当代中国文化政策研究所占的比重有所增长，逐渐成为文化政策研究领域的核心议题，文化政策研究的当代性日益突出，人们开始讨论许多现实性问题，如《前进中的小康社会需要什么样的文化政策》《论加入WTO与文化政策创新》《视听服务贸易中的文化政策争议——“GATT1947”第4条引发的思考》《文化政策主导下的城市更新》《文化政策与社会发展》《建设先进文化的能力与文化政策》《新时期深化文化体制改革中的文化政策问题》《文化政策视阀下我国知识产权文化发展研究》《文化政策主导下的创意城市建设》等。第四，文化体制改革、公共文化服务体系、文化创意产业和文化遗产保护已经成为当前文化政策研究的四大关键领域。

(四)文化政策研究兴起的成因和类型

以上简略概述的种种迹象是否可以表明一门崭新的次学科——“文化政策学”即将呼之欲出呢?文化政策为什么会成为人们普遍关注的课题呢?文化政策研究为什么会成为中外人文社会科学研究的重要学术领域呢?或者说，哪些因素导致和激发了当代文化政策研究的兴起呢?

第一，人类社会越来越认识到文化是人类发展的基石，文化政策与社会发展息息相关。正如联合国教科文组织在《文化多样性与人类全面发展:世界文化与发展委员会报告》中所指出的:“如果我们把文化视为人类发展的基石，就必须对文化政策的范畴进行大幅度的拓展。任何针对发展的政策，都不可避免地深深植根于文化之中，并且受文化因素的驱动。”正是在“发展”这一世界性的主旋律下，文化政策研究成为全球性的课题。

第二，文化政策研究的兴起与联合国教科文组织的推动有着密切的关系。20世纪60年代以来，联合国教科文组织召开了多次文化政策国际性会议，引发了各国政府文化主管部门和知识界对文化政策问题的关注和兴趣。1966年，联合国教科文组织大会通过了《国际文化合作原则宣言》，该宣言为联合国在教科文组织的框架范围内制定文化政策奠定了基础。1970年，联合国教科文组织在威尼斯召开“关于文化政策的机构、行政和财务问题政府间会议”。1978年，联合国教科文组织在哥伦比亚的首都波哥大召开“拉丁美洲和加勒比海地区政府间文化政策会议”，大会强调了“内生性发展”和文化交融的重要性。1982年，联合国教科文组织在墨西哥城召开“世界文化政策大会”，墨西哥大会通过了《墨西哥城文化政策宣言》，“文化认同的权利”得到了宣示。宣言明确指出:“文化是体现出一个社会或一个社会群体特点的那些精神的、物质的、理智的和感情的特征的完整复合体。文化不仅包括艺术和文学，而且包括生活方式、基本人权、价值体系、传统和信仰。”“文化赋予我们判断力和道义感，从而使我们成为有特别的人性的、理性的生物。我们正是通过文化辨别各种价值并做出选择。”1998年3月至4月，联合国教科文组织又与瑞典政府合作在斯德哥尔摩召开了“文化政策促进发展政府间会议”。这次大会讨论通过了《文化政策促进发展行动计划》，该计划指出:“发展可以最终以文化概念来定义，文化的繁荣是发展的最高目标”，“文化的创造性是人类进步的源泉。文化多样性是人类最宝贵的财富，对发展是至关重要的”。因此，“文化政策是发展政策的基本组成部分”，“未来世纪的文化政策必须面向和更加适应飞速发展的新需要”。2001年，在巴黎召开的联合国教科文组织第31届大会通过了《世界文化多样性宣言》。2002年，联合国在约翰内斯堡召开“可持续发展问题世界首脑会议”，进一步重申了这些文化政策，强调指出经济、生态、社会和文化是可持续发展的四大支柱。联合国教科文组织对文化政策问题的持续关注和讨论推动了文化政策研究的兴起。

第三，文化和经济进一步融合的发展趋势，尤其是文化创意产业在全球的迅速崛起也是促动各国、地区政府和学术界广泛研究文化政策的动力之一。美国是老牌的文化产业强国，其文化产业在全球进行扩张，拥有无远弗届的影响力，并且早已形成了所谓的“文化帝国主义”势力。文化软实力在国际竞争中的作用越来越重要。英国在布莱尔出任首相的十年间，利用公共政策推动文化创意产业发展并取得了令人瞩目的成就，据英国文化媒体和体育部的《文化与创意2007》报告，创意产业在英国整个国民经济增加值中所占的比例超过了7%，并以每年5%的速度在增长，远高于整个经济的增长速度，产值达560亿英镑，解决了180多万人的就业问题。2004年英国艺术产业所创造的外贸总额达到了130亿英镑，占出口产品与服务总额的4.3%；音乐产业的产值达到了60亿英镑，就业人数为13万人。韩国同样采用积极的公共政策推动文化创意产业的跨越式发展，韩国于1995年颁布了《文化艺术振兴法》，1999年制定了“文化产业振兴五年计划”，1999年颁布了《文化产业振兴基本法》。韩国改善文化产业发展的法律和制度环境，立法保障文化产业的健康发展，成立了文化产业振兴院和文化产业局。文化产业局设有文化产业政策、新闻出版、广播及广告政策、电影录像带、多媒体、文化内容推广六个部门，这六个部门分别执掌各项文化创意产业事务，包括文化产业政策研究、辅导文化厂商经营、文化产品的行销推广、创意人才培育、行政事务的协调整合、文化产业的补助与赞助及奖励等，利用政府的力量去主导韩国文化产业的发展。文化创意产业的快速发展和发达国家的发展经验促使世界各国、地区的文化主管部门和知识界重新思考文化政策的重要性，探讨什么样的文化政策有利于推动文化创意产业快速成长。

第四，文化政策是社会政策的重要组成部分，文化政策研究的兴起是社会政策研究兴盛的表征之一，而社会政策研究的文化转向则进一步激发了人们对文化政策的研究热情。20世纪80年代以来，在国外的社会政策研究中出现了“文化转向”(cultural turn)的趋势，社会政策研究者越来越重视文化视角，并发表了一系列的研究成果。“越来越多的学者在社会政策研究中开始关注和重视文化因素。正如美国学者罗杰所言:‘文化为一个社会如何组织其社会福利供给提供了框架并赋予其意义’，因此，‘用社会学的和文化理论的理念才能帮助我们理解当代的社会福利问题之所在。’”^[6]社会政策研究界也越来越重视文化变量在理解社会政策过程中的重要作用，这对文化政策研究的兴起也产生了不可忽视的影响。

第五，全球文化治理的民主化和公共化发展是文化政策研究兴起的重要背景。一方面，文化政策研究的兴起可以被视为文化治理民主化和公共化的重要表现，是文化治理民主化发展的一部分；另一方面，文化政策研究的兴起是公民，尤其是知识分子的文化参与意识和公共政策参与意识日益增强的结果，也可以被视为公民文化参与和政治参与的重要表征之一。

第六，“文化研究”的兴盛是文化政策研究兴起的重要推动力量。“文化研究”是当代影响广泛而深刻的人文思潮。何谓文化研究?因为它具有突出的跨学科性和超学科性，人们往往难以给出明确的答案。《文化研究简史》的作者约翰·哈特利在该书“引论”中做出如是阐述:“文化研究展示出一个显著的趋势，即它关注身处现代性中的发讯人和收讯人的关系。它做了细腻、有趣的工作，探讨不同文本语境和社会语境下的意义建构实践(practices of sense-making)，特别是探讨那些不平等的关系，还有不平等关系借以形成的媒介，以及改变不平等关系的可能性。它对许多话题的兴趣是经久不衰的，这些话题包括通俗文化、阶级(次)文化、通俗媒介(戏剧、新闻业、音乐)、日常生活、城市与市郊、主体性、意识形态、霸权、话语、权力、可视性，以及其他非言语意指(non speech semiosis)、身体、身体与技术和公与私的关系、制度与人的关系、文化政治、边缘人与边缘实践得以成长的环境、跨国知识与图像流、非都市文化之间的殖民残余与帝国残余，等等。”^[7]作为社会文化治理体系重要构成部分的文化政策理应进入文化研究的视域，逐渐成为文化研究的重要课题。正如班奈特所指出的，以往的文化研究过度偏重于文本政治的分析而忽视了文化权利的制度层面，务实的文化研究必须“将政策关怀带入文化研究”，因为文化政治的核心在于政策制定，制度性安排左右了文化生产和文化管理。在《文化研究:理论与实践》一书的最后一章中，作者Chris Barker表达了对班奈特观点的高度认同，明确提出文化研究“发展文化政策研究的必要性”。中国台湾地区文化研究学者廖咸浩甚至认为“文化政策是更激进的文化研究取向”，而石之瑜则干脆把文化研究视为“政治学的次领域”。由于文化研究的政治关怀维度或文化政治维度逐渐强化，近年来已有不少文化研究者开始关注和介入文化政策研究领域，这为文化政策研究提供了新动力和新方法，也极大地拓展了文化政策研究的理论空间。

第七，在当代中国的人文科学场域中，文化政策研究的兴起还与文艺社会学的复苏有着某种不可忽视的关联。由于庸俗社会学的坏影响，在20世纪80年代的很长一段时期内，文艺社会学曾经一度退出文艺理论阵地。但20世纪90年代尤其是21世纪以来，文艺社会学研究在引入福柯和布迪厄等西方学者的理论、方法和公共社会学之后出现了强劲复苏的明显趋势。人们开始关注文艺制度或文化制度与文艺生产、文艺思潮之间的紧密关系，文艺制度的社会学分析逐渐成为文艺学及现当代文学史研究的重要趋势之一，产生了一系列富有价值的研究成果，如洪子诚的《中国当代文学史》和《问题与方法》，王本朝的《中国现代文学制度研究》和《中国当代文学制度研究》，张利群的《文艺制度论》，范国英的《茅盾文学奖的文学制度研究》等。这些成果广泛地讨论了文学体制与文学生产的关系、文艺制度对文艺主体建构的潜在规制作用、文艺制度与文艺现代性的关系、文学与社会制度的关系、文学机构、作家身份、文学期刊、文学出版、群众读者、文学批评、文学政策、文学会议与文学生产的复杂关系……成果显然已经深刻地触及了文化政策研究的诸多具体层面，推动了文化政策研究在当代中国的兴起。

由于关注和介入文化政策研究的学者具有不同的知识背景和学术兴趣，正在兴起的文化政策研究已经呈现出多元化的面貌和态势。概而言之，我们认为当前的文化政策研究大体上可以分为三种路径:第一种是文化研究路径，侧重于探讨文化政策与权力及意识形态的关系；第二种为经济学路径，偏重于讨论文化政策的经济学维度；第三种为文化行政学路径，主要讨论文化政策的制定和执行问题。下面我们简单地勾勒一下这些路径。

第一种是文化研究路径。正如前文所述，一些务实的文化研究者开始介入文化政策研究领域，逐渐形成文化政策研究的文化研究范式。这一范式的基本特点包括以下几个方面:(1)强调知识分子的文化批判立场，这一范式或可以被称为“批判的文化政策研究”。(2)认为“文化政策”中隐含着诸种权力关系，文化政策论述常常只是某种意识形态的文化修辞。“批判的文化政策研究”是要揭示出文化修辞背后潜藏着的规训和控制技术，从而以批判的姿势和立场有效地介入文化政策领域。(3)“批判的文化政策研究”的思想资源主要包括法兰克福学派的社会批判理论、英国伯明翰学派的文化理论、福柯的话语分析和治理性理论、葛兰西的文化领导权理论及后现代马克思主义的接合理论等。(4)文化研究路径把文化政策研究与阶级政治、性别政治、种族政治等相勾连，试图拓展文化政策论述的空间。(5)“批判的文化政策研究” 的核心概念工具包括文化政治、再现政治、意识形态、文化霸权、规训、治理性，以及话语与权力。(6)文化研究路径试图整合“文本实践的文化批评”与“政策形成执行”并研究二者之间的关系。当然，文化研究群体本身是复杂的，包含了为数众多的流派和分支，他们对文化的看法至少可以分为两种:一种以阿多诺和霍克海默代表的法兰克福学派为宗，倾向于否定大众文化；另一种以伯明翰学派为宗，重视流行文化和通俗文化研究，并且肯定大众文化的积极意义。这两种倾向在他们各自的文化政策论述中也必然会有所反映。

第二种是经济学路径。这一研究路径倾向于从经济学维度来探讨文化政策的含义及文化政策的运作。台湾学者王俐容在分析西方和台湾地区文化政策的变迁时指出:“文化政策中的经济论述不断增强，并与经济产业政策有密切整合的可能；文化政策所强调的价值从美学、社会的价值转向经济价值；文化的概念持续扩大，但边界更加模糊；艺术/娱乐、传统的精英/大众艺术、高级/通俗艺术或公共赞助/商业文化之间的区隔逐渐消弭；文化政策关注的对象从艺术、文化工业扩大为创意产业。”王俐容以澳大利亚政府于1994年对文化政策的阐述来说明这一变化:“文化政策就是经济政策，文化创造财富……文化增加价值，并对创新、营销与设计具有不可或缺的贡献。除了文化本身是一个有价值的输出，它对于其他商品的输出也有不可或缺的附加价值。”^[8]可以说，文化对于经济的发展具有举足轻重的作用。其实，文化政策的这种转向在全球范围内都有很强的普遍性，文化政策研究也必然朝经济学论述转移，逐渐形成文化政策研究的经济学范式。在大力发展文化创意产业的时代背景下，经济学路径的文化政策研究大有后来居上的发展趋势。简而言之，这一范式有以下基本特点:(1)文化政策是国家或地区经济发展政策的一部分，文化政策即是经济政策，即是文化产业政策。经济思维和市场理论构成文化政策研究的主导性思维。重视文化在增加收入和促进就业方面的重要作用，重视文化领域所产生的经济效益。(2)文化政策研究以文化经济学为理论基础，“文化经济”和“美学经济”是文化政策研究的核心理念。文化政策研究的基本分析工具包括文化生产、文化流通、文化产品销售、文化消费、文化市场、文化出口、文化贸易、文化产品产业、文化商品、融资、投入和产出、国际竞争力等。(3)在文化的经济效益和公民的文化权利之间，在文化的产业化、文化的开发利用与文化保护之间，经济学的文化政策研究更倾向于文化的经济效益和文化的开发利用。

经济学路径的文化政策研究有利于推动文化创意产业的发展，也有利于促进文化与经济的深度融合。但经济学路径的文化政策研究必须处理好文化公民权与文化商业化的关系，更必须处理好政府干预与市场经济的关系，否则有可能将文化发展引入歧途。

第三种是文化行政学或文化管理学的文化政策研究路径。所谓文化行政，是“文化行政管理体制和文化行政管理机制(即文化行政管理方式与方法)的总称，即作为宏观的文化行政管理体制和作为微观的文化行政运行机制的总和”。^[9]文化行政学是一门新学科，是跨文化学、管理学和公共行政学等学科的交叉学科。其研究的内容涵盖文化发展规律、文化发展目标、文化发展战略、文化政策、文化体制，以及社会文化事业和文化产业的规划、组织、指挥、协调、监督和控制的管理过程。文化政策是文化行政和管理学研究的重要内容之一。文化行政管理学路径的文化政策研究偏重于讨论文化政策的制定与运作，具体的研究内容包括如何制定和规划文化政策、如何行销文化政策、如何实施文化政策和如何评估文化政策的成效。

以上三种文化政策的研究路径虽然有重叠交叉之处，但关注点可谓大相径庭，各有其特点和优势，同样也存在各自的缺陷和盲点。在推动文化大繁荣、促进文化大发展的时代背景下，如何把三种研究路径整合成一体或彼此参照进而发展出更加完善、更加开放的文化政策研究体系，无疑是一个十分重要的理论课题。