基本案情及判决意义：法律沿革分析

（一）基本案情

公民联合会是一个保守派的非营利性组织，该组织制作传播了一部批评当时作为总统候选人的希拉里的纪录片，在剧场进行放映并制成DVD，并为这部影片制作了宣传广告。地区法院判决其违反竞选法的禁令，禁令要求企业、组织等不能动用一般账户资金（general treasury funds）以独立支出的名义资助与竞选活动有关的言论或支持、打击特定候选人的言论，不能在初选前30天内资助相关言论。该组织一直上诉到最高法院，称上述禁令违背宪法第一修正案关于言论自由的规定。

《美国宪法第一修正案》全文如下：国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。^[5]

宪法条文极其简单，法官对宪法的解释立足于对竞选法和相关判例的理解，要深入地理解案件判决的意义、功能和影响，就有必要对美国竞选法的沿革历史有一定的了解，在此基础上，才能明确判决否定的和支持的立场。

（二）美国竞选法沿革

早期，美国法律对政治献金问题的态度相对比较严苛。1907年的《蒂尔曼法》（The Tillman Act）颁布，禁止企业资助与联邦竞选有关的活动。1925年的《反腐败法》（The Corrupt Practices Act）禁止来自企业的任何形式捐助，不仅包括钱，还包括其他相当价值的捐助。

1947年《劳资关系法》（Labor Management Relations Act／Taft-Hartley Act）明确禁止企业、工会组织等用一般财务资金用于开支或资助竞选活动。有些人可能会觉得不可思议，为什么会在《劳资关系法》中作一个跟政治竞选有关的规定。这跟《劳资关系法》出台的社会背景有关。20世纪20年代、30年代美国出现经济危机，大萧条时期阶级矛盾尖锐，为了缓和矛盾，稳定经济和社会秩序，罗斯福新政通过加大基础设施建设，鼓励就业，提高薪资和社会保障水平等方式促进劳工福利的增加。世界大战期间，战时需要也要求对劳工权益大加安抚。在这一阶段，工会力量高涨，经常采取罢工手段提诉求。二战结束后，为战时需要而进行的工资和价格管制放松，工会采取罢工等手段要求提高薪资，另一方面，冷战开启，掌权者对于共产主义思想利用工会活动传播有了更强的警惕心（到50年代初更是形成以“麦卡锡主义”为代表的反共浪潮）。在这样的背景下，《劳资关系法》出台，主要目的是对工会活动进行限制。结合法律出台的背景和目的，我们才能了解其实际功能。表面上，禁令对工会、企业一视同仁，但是，现实中，资方比工会有更多的资源和手段从台面下影响政治活动，所以，这个禁令对工会的限制性影响显然会更大。劳资关系看似仅仅是经济上的关系，其实，一旦工会的政治力量被压制，势必会影响劳方在经济上的地位，重塑劳资双方的关系，使劳方变得更为弱势。

《联邦选举法》（Federal Election Campaign Act of 1971，1974，1976，1979）奠定了美国竞选活动献金募集和支出的基本规则^[6]，其涉及的几项内容与我们目前讨论的案例相关：

第一，设立联邦选举委员会（即FEC，2010年公民联合会案件中的被诉方）来监督法律的执行；

第二，为候选人提供公共资金，但接受公共资金支持的候选人必须接受开支限制；

第三，对个人和组织资助者在每次选举中给特定候选人的捐款额和捐款总额设定限制；

第四，设定报告和公开竞选捐款、开支的透明性要求，超过200美元的都要遵守相关要求；

第五，允许企业、组织、利益集团通过独立开支的财务账户资助政治行动委员会建设的方式来参与到政治竞选活动中，并且设定了极小的限制，仅对捐助人数量和资助对象数量略有要求。并不是说，此前这类活动不存在，而是法律现在将原本台面下的活动合法化了，采取一种鼓励的立场。联系到之前1947年的《劳资关系法》，其虽然禁止企业、工会组织动用一般账户资金资助竞选相关活动，但并未禁止其以非一般性的、特殊资金渠道来资助相关活动。经法律对此类活动的正当化，旨在为特定政治候选人和党派竞选活动募款的组织——政治行动委员会（political action committee／PAC）得以蓬勃发展，发展至今，不断涌现出拥有巨额资金的“超级政治行动委员会”。政治行动委员会往往以一种独立的社会组织的面目出现，但一般都是一些大的特殊利益集团打造出来用于筹集政治资金的组织，具有特定的党派立场。虽然每个人、每个组织投入政治活动的资金有限制，但是政治行动委员会可以从大量的个人、组织手中收集金钱，然后决定为哪些候选人、党派的竞选活动助力。某个政党及其候选人可以利用无数的政治行动委员会来筹集资金、支持自己的竞选活动。这样，可以积聚起大量的资金，又不受约束。

与此同时，1976年“巴克利诉瓦莱奥案”（Buckley v.Valeo）的判决推翻了对竞选开支的限制，没有接受公共资金的候选人在竞选活动中使用个人资金不受限。候选人只要选择不接受公共资金，就可以避开限制，也使支持或反对某一候选人——但不与任何候选人或竞选活动直接协作——的个人或团体可以更“自由”地开支资金。至此，虽然法律面上依然维持了财务披露、捐款限制等方面的规定，但事实上政党和候选人可以通过各种渠道来募集资金和支出，绕过限制。

2002年《两党竞选改革法》（Bipartisan Campaign Reform Act）出台，明确要求企业、组织等不能在初选前的30天内，大选前60天内通过独立开支的账户以不与任何候选人或政党直接协调的方式开展竞选性的言论宣传、支持或打击特定的候选人。投入到以“不与任何候选人或政党直接协调”方式活动中的资金通常被视为“软钱”。美国政治资金有硬钱和软钱（hard money／soft money）之分。硬钱是指有明确的意图，直接投给联邦政治职位竞选活动的资金。硬钱是明确由联邦选举委员会监管的，而对于软钱的监管一直不明确。像是对不直接明确意图的宣传广告的资金投入，通常称为软钱，比如有意无意提到候选人姓名的广告，比如为某一政策站台或宣扬某一议题的广告。在美国的竞选活动中，软钱资金要比硬钱资金量更大。所谓“big money”式的竞选，很大一部分集中在软钱的募集和支出上。在《两党竞选改革法》之前，针对软钱的监管是很欠缺的，该法律的目的之一就是为“软钱”设限，禁止在选举前的一定期限内开展宣传的规定就是基于此目的，把以往关于资助竞选活动的禁令扩大到竞选性言论。但其所作的限制，也不过是非常弱的限制。

从美国竞选相关法律的沿革历史中，我们可以看出来，早期对于金钱政治的限制相对是比较强的（至少从法律字面规定来看是如此），保持一种强烈排斥的态度。随着政治形势的变化，原本被视为违法的行为逐渐被合法化。1947年《劳资关系法》虽然禁止通过一般账户资金资助政治竞选活动，但法律留有空子，可供有资金的人通过其他渠道来从事法律表面上被禁止的活动。自70年代起，法律越来越屈服于金钱的政治分量，在将政治行动委员会活动合法化的前提下，虽然规定了一些金额上的细致限制，但并不影响“大局”。这个转向并非法律自觉自动做出的调整，而是政治风向导致的转变。而2010年“公民联合会诉联邦选举委员会案”的判决在这一历史过程中发挥了什么作用，在政治风潮的变化中具有什么样的地位呢？

（三）2010年“公民联合会诉联邦选举委员会案”判决的意义

总体来说，该判决进一步取消了金钱投入政治的限制。它主要作出了三项决定，对上述法律作了修改：^[7]第一，推翻了1947年《劳资关系法》关于使用一般账户资金的禁令。有意思的是，如今美国的工会组织基本没什么力量了，取消这一限制对工会来说意义不大。1947年《劳资关系法》已经达到其目的，这么多年来，工会力量被压制、弱化，如今禁令被推翻，主要意味着对企业-资方力量的支持增加，如此，劳方和资方的力量差距只会继续扩大；第二，推翻了《两党选举改革法》关于宣传活动期限限制的规定，取消了对于软钱来说本来也不算严苛的限制；第三，维持了针对硬钱的限制和披露义务。

那么，2010年的判决之后，还剩下什么限制呢？联邦选举委员会的监管、捐款上限和开支披露义务，然而，没有一项能对现实中的金钱政治活动造成实质影响。

首先，联邦选举委员会起不了真正的监管作用，号称“独立于党派”，但事实上不可能在党派政治之外运作。该委员会的6名成员由总统提名，参议院批准通过，通常来说，每个党派不超过3名。

其次，企业或利益集团可以通过多个政治行动委员会或非营利性组织来支持自己中意的候选人或党派的竞选活动，既可以规避对硬钱的限制，还能够充分利用“软钱”的力量。

再其次，开支披露也是一个可以规避的义务。这个判决的上诉方公民联合会是一个根据美国《国内税收法》（Internal Revenue Code）501条款成立的非营利性组织，它以享受税收减免优惠的非营利组织面目出现，对其捐款可以匿名也无上限，其接受捐赠的信息是可以不公开的，可一定程度上绕过监督。

最后，捐款总额上限在2014年“麦卡琴诉联邦选举委员会案”（Mc-Cutcheon v.FEC）中以又一个5∶4的判决被取消。该案诉到哥伦比亚地区法院时是2012年，当时个人捐款的上限是（根据通货膨胀的情况浮动调整）可以在每次选举中捐赠给每个候选人2500美元，给政党全国委员会捐赠30 800美元／年，其他非党派政治委员会5000美元／年。在一个两年的周期里（以2011～2012年为例），给候选人捐赠总额不超过46 200美元，给组织捐赠不超过70 800美元，总额上限为117 000美元。^[8]麦卡琴认为这个总额限制侵犯了他的言论自由，起诉挑战捐款额度上限。判决后，个人捐款总额上不再有上限。

结合美国一个多世纪以来的法律变化，2010年“公民联合会诉选举委员会案”的判决结果体现了一个取向，就是尽可能取消所有对金钱政治的限制，可以让企业以及其他社会组织在政治活动中尽可能多地投入金钱，认为限制他们把钱投入政治选举活动都是对言论自由的侵犯。少数派、站在民主党立场上的法官认为多数派没能理解捐赠方手中的金权会形成特殊机会和特殊影响，对民主产生威胁，为了提升某些人的相对影响力而限制其他人的政治参与。前面也提到过，这个判决一出来，当时在任的总统奥巴马立即出来反对，认为判决结果会造成对民主的极大损害。他们的话是否可信？我们不妨探查一下判决前后美国政治竞选活动的变化，看看这样的法律变化是否仅仅因多数派法官的意见之故才出现突然的转折，它又会带来什么样的影响？深入了解之后，我们才能体会法律的真实目标。

（四）判决的影响

虽然奥巴马狠狠批评了判决为大利益集团输出政治献金创造了条件，但他只是作为民主党总统摆摆样子。事实上，他当选总统也依赖了大量的捐款。通常来说，为了保证自身利益政治上的稳固，利益集团通常会两边投注，既给共和党投钱，也给民主党投钱。在奥巴马2008年竞选总统期间，民主党得到的捐款在近十年首次超过共和党。^[9]5∶4的判决结果，并不意味着两党真的有那么大的差异，两党当政都离不开大企业的支持，哪个党派的总统也都不可能真正地去改变现行政治法律制度的基本框架，否则便会失去竞选财务、媒体话语等各方面的资源支持。

2015年10月，美国媒体《纽约时报》调查发现，在总统选战第一阶段收到的政治捐款中，有1.76亿美元出自158个家庭以及他们拥有或控制的公司，联邦选举委员会可查数据显示，截至当年6月30日（党内初选辩论还没有开始），这158个家庭每个捐献的金额都在25万美元以上，另外200个家庭的捐献额也都在10万以上。这两个群体的献金总和，占据总统选举经费的一大半，而其中绝大多数都流向了共和党。根据行业分布统计，其中64个家庭来自金融业，多数支持共和党的立场。^[10]

金融危机以后，奥巴马政府一定程度上支持加强金融监管，民主党的立场与金融业大亨的利益（表面上）相冲突，共和党的政策立场则一向是放松监管，与大亨们一致，决定了献金流向。根据上述报道的总结，这些捐款大户几乎都是富裕老年白人男性，不少人甚至住在同一片住宅区。给竞选注入如此巨额早期资金并集中在如此少数人和企业，前所未有，该文章认为“公民联合会诉联邦选举委员会”一案中美国最高法院的判决是导致这一现象出现的关键原因。2016年大选拉开战幕以来，多次发生针对金钱政治的民众抗议活动，也是2011年占领华尔街运动遭到镇压之后，比较有规模的抗议活动。这种规模性的抗议活动之前比较少见，说明金融危机之后金钱政治的问题愈发突出了。前述旨在取消金钱投入政治活动的限制的判决也都是在金融危机之后。经济上的问题导致美国政治风向、法律内容的变化。为了保住最富人群的利益，美国用公共财政拯救濒临破产的大银行等企业，同时削减福利保障，使贫富差距比之前更大，社会处于一个更为不平等的状态下，社会阶级矛盾尖锐起来，为了稳固有利于最富有阶层利益的社会秩序，法律必然要承担起相应“职责”，2010年及之后出现的司法判决就是这一“职责”的体现，确保最富人群最大程度地利用金钱施加政治影响力。

如此看来，法律是不是如一些人以为的那样不过是一种中立的规则？还是说法律始终是一种带有倾向性立场、政治价值目标的制度体系？下面，我们进入到判决中，考察判决理由，看看特定的价值目标是如何得以证成的？