我国法律援助制度的深化发展

2023-07-17 理论教育版权反馈

【摘要】：2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》。《意见》的发布指出了我国法律援助制度的不足，为法律援助的保质化、便民化建设作出了指示。最后，公安机关通过核实，采纳了值班律师的意见，决定对犯罪嫌疑人曲某取保候审。

在《法律援助条例》颁布之后的几年里，我国法律援助制度正式形成并不断完善，法律援助工作在全国有序开展，形成了较好的社会影响，并成了实现公民基本权利的重要保障，为法律援助制度的深化发展奠定了坚实基础。2012年修正的新《刑事诉讼法》对法律援助的程序进行了细化，其中第34条进一步扩大了法定法律援助的范围，提前了提供法律援助的诉讼阶段，改变了法律援助的方式，正式建立了通过申请获得法律援助的制度，成了我国法律援助制度进一步突破发展的契机。[7]第36条提前了辩护律师能够参与诉讼程序的阶段，意味着法律援助律师在法律援助案件中能够发挥更大作用。[8]2012年2月司法部部务会议审议通过了《办理法律援助案件程序规定》。该规定从法律援助工作的受理、审查和承办程序上对法律援助工作进行了更为细化的规定。

党的十八大召开以来，习近平总书记曾多次对法律援助工作作出指示。2013年11月，党的十八届三中全会将法律援助制度提升至国家人权司法保障制度和国家司法救助制度的高度，强调要完善法律援助制度，充分发挥法律援助制度对公民和法人合法权益的保护作用。2014年10月，党的第十八届四中全会将法律援助制度作为国家整体法律服务体系的重要组成部分加以强调，要求建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。2015年4月中共中央办公厅印发《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015年—2020年）》，将“制定推进律师积极开展法律援助工作的意见”作为未来五年的一项重要改革任务。

2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》（下文简称《意见》）。《意见》对法律援助制度提出了新要求：第一，要扩大法律援助范围，包括扩大民事、行政法律援助覆盖面，加强刑事法律援助工作，实现法律援助咨询服务的全覆盖。从整个诉讼体系的角度，对法律援助进行完善与改进。第二，要提高法律援助的质量，推进法律援助制度标准化，针对不同特殊当事人的案件，指派不同类型的承办律师，提高法律援助案件的承办质量。加强法律援助的质量管理，组建法律援助专业团队负责承办不同类型的法律案件，建设法律援助案件投诉体系，对案件进行案后监督、复审，以保障法律援助案件的承办质量。第三，提升法律援助保障能力，包括保证法律援助的财政保障，对法律援助案件发放办案补贴，根据各地方的经济情况设定补贴标准，充分发挥法律援助基金会资金募集的作用。加强法律援助基础建设，鼓励地方建立便民服务点，满足群众的需要。《意见》的发布指出了我国法律援助制度的不足，为法律援助的保质化、便民化建设作出了指示。保质化、便民化的目的就是让公民看到法律援助的效果以及如何得到法律上的帮扶，这标志着我国的法律援助制度将要迈向新的台阶。同时，“法律面前人人平等”的宪法原则得到了更好的诠释，通过对法律援助质量的保障以及程序的便民化使中国的诉讼程序（主要是民事诉讼和行政诉讼）渐渐脱离贫富差距、社会地位差距的桎梏，法律服务不再是富人们、官员们的专属。在人民民主专政的国家，政府应该为民服务、为人民谋福祉，法律援助制度的不断完善对于社会主义法治社会、依法治国的政治理念进一步加深有着不可忽视的促进作用。

任何事物都是在发展的，法律援助这项制度也不例外，在法律援助诞生的五百年来，越来越多的新颖想法被采纳，形成了不同的法律援助制度，我国法律援助制度在借鉴域外经验方面取得了显著成果。一是法律诊所教育，早在2000年法律诊所教育就被引入中国，法律诊所教育与法律援助的目的相同，都是为社会弱者提供法律援助。2012年7月，北京市司法局发布的《北京市社会力量参与法律援助现状与对策》将北京市各高校列为重要的法律援助资源。二是值班律师制度，2016年，国家在18个试点城市的法院、看守所派驻法律援助值班律师，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。当犯罪嫌疑人、被告人或者诉讼参与人符合法定情形时，法院、看守所有义务为其指派值班律师提供法律服务。在四中全会以来的相关司法改革中，多部司法解释（《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》等）均明确要求建立法律援助值班律师制度。如最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合颁布的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》[9]就对值班律师制度进行了规定。值班律师制度的试行，是我国法律援助制度与国外法律援助接轨的体现。在国外，值班律师制度、法律诊所教育制度等制度的实行大大解决了法律援助资源的不足，同时也是对社会资源的有效整合利用。通过将这些先进制度与我国试点化实践结合起来，使这些制度在中国特定的社会环境下发挥作用、检验问题，对法律援助制度的改进与普及意义重大。

这一时期的法律援助工作在刑事法律援助领域以开展值班律师制度为重点，在民事法律援助领域以维护农民工的权利为重点，一些经典案例直接推动了相关制度的发展和完善。2017年7月2日，曲某在浙江省杭州市余杭街道邮政储蓄银行银联机上办理取款时发现机器里有一张卡未取出，遂从该卡中取出3000元现金，并与其同伙进行分赃，被公安机关查获。曲某主动交代犯罪事实，认罪认罚。7月25日，值班律师任律师在看守所为曲某提供法律援助。任律师向曲某详细介绍了认罪认罚从宽制度和值班律师在认罪认罚从宽程序中提供法律援助的内容，并向其告知罪名相关的法律规定。在提供法律援助过程中，任律师了解到犯罪嫌疑人曲某案发前无前科，一直在某公司所属工程部做工，家中父母年迈，孩子幼小，他作为家中唯一的劳动力，一家老小靠他一人供养，这次犯罪有一定的偶然性，本人诚心悔改。同时，曲某还向任律师反映他所在的工程部负责人会为其担保取保候审，表示不会再给社会造成危害。于是，任律师联系了公安机关办案人员，提出为曲某申请变更强制措施。最后，公安机关通过核实，采纳了值班律师的意见，决定对犯罪嫌疑人曲某取保候审。这起案例中，值班律师为犯罪嫌疑人提供的法律援助有效体现了法律援助的积极作用，在教育犯罪嫌疑人使犯罪嫌疑人重归社会方面产生了重要影响。

我国的法律援助工作极其重视维护农民工的合法权益，如2017年8月，绵阳市平武县南坝镇的田某某在青海省祁连县承包了部分机场修建工程中的项目，雇请刘某某等9人在该项目中从事木工，工程于2017年9月29日完工，而田某某一直以工程款尚未结付为由，拒绝支付2.5万余元劳动报酬。2020年春节前夕，9名当事人来到平武县南坝镇法律援助工作站咨询，经工作站对案件初审后，向平武县法律援助中心提交了书面申请。平武县法律援助中心审核后，指派四川龙洲律师事务所律师吕建承办该案件。法律援助承办律师发现本案的难点在于受援人没有结算凭据，也无其他相关证据证明欠款金额，如无法与田某某交涉，可能因证据不足而无法得到法院支持。吕律师了解到田某某会回家过年，立即将案件诉至法院，并与法官一起在年前找到田某某，将开庭传票送达到其手中。经协调，田某某因年后要出行而同意放弃举证期，法院定于2020年2月4日开庭审理此案。但按照疫情防控要求，疫情期间人员不得聚集，审理法官联系吕律师商议延期审理。吕律师深知，如错过机会，田某某将难以到庭，没有任何证据的9名农民工的权利将无法得到有效维护。在吕律师与办案法官积极沟通后，法庭同意按期开庭。为减少人员聚集，吕律师主动联系了9名农民工，告知疫情防控期间的相关政策，9名农民工纷纷表示理解，委托律师全权代理。经过吕律师与法官的多方努力，被告田某某终于认可拖欠劳动报酬的事实和金额，最终达成了调解协议，田某某当场支付劳动报酬1.12万元，剩余未支付部分于2020年12月31日前一次性付清。至此，该纠纷得以顺利化解。该案中，法律援助律师主动发挥自身能量，积极取证，维护了9名农民工的合法权益，体现了我国法律援助制度对农民工群体的特殊保护，彰显了中国特色社会主义法治体系下保护弱者的宪法精神。

自2015年《关于完善法律援助制度的意见》发布之后，我国法律援助制度的深化发展进入了全面加速阶段，在全面依法治国方针的指导下，法律援助制度开始着眼于具体问题，解决法律援助工作中的实际困难。2017年2月，司法部、财政部联合出台了《关于律师开展法律援助工作的意见》，强调律师在法律援助工作中要发挥主体作用，维护受援群众的合法权益。2017年1月，国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，将法律援助工作作为基本社会服务的重要组成部分，予以明确规定。为了进一步加强和规范法律援助值班律师的工作，2017年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合制定了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》（已失效）。其第2条初步明确了值班律师的五项主要职责：第一，解答法律咨询。第二，引导和帮助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近亲属申请法律援助，转交申请材料。第三，在认罪认罚从宽制度改革试点中，为自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，对检察机关定罪量刑建议提出意见，犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书应当有值班律师在场。第四，对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告。第五，承办法律援助机构交办的其他任务。2018年《刑事诉讼法》对于值班律师制度的规定主要包括以下五个方面的内容：第一，界定值班律师的基本性质，即值班律师制度具有法律援助的属性；第二，规定值班律师的工作地点，即设置在人民法院和看守所的值班律师工作站是其主要活动场所；第三，明确值班律师的参与时间，即值班律师自刑事侦查阶段到审查起诉阶段再到审判阶段均有权参与其中；第四，提出值班律师的工作内容，即值班律师的具体工作包括提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见、在被追诉人签署认罪认罚具结书时在场。

2019年2月，司法部召开全国公共法律服务工作会议，司法部时任部长傅政华指出要深化公共法律服务体系建设，加快整合法律服务资源，加快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络，建设人民满意的现代公共法律服务体系，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，其对法律援助等公共法律服务工作做出部署，要求构建公共法律服务评价指标体系。2019年11月，司法部发布民事行政法律援助服务行业标准——《全国民事行政法律援助服务规范》——规范了法律援助机构及工作人员在民事行政法律援助案件中的具体工作行为。

这一时期的法律援助制度开启了深化发展与提质创新的道路。国家对于法律援助工作更注重高质量、高效率，尽可能满足社会公众对于法律援助服务的巨大需求。由于国家层面对法律援助工作的全面支持，全国法律援助工作取得了显著成果。据统计：截至2017年，全国已有超过90％的地方将法律援助业务经费纳入财政预算，24个省（区、市）设立了省级法律援助专项资金。2017年，全国法律援助经费总额达到23.5亿元，增长11.3％。全国共设立法律援助机构3200多个，法律援助工作站总数达7.1万余个，全国共有法律援助机构人员和管理人员1.4万余人。2017年，全年全国共办理法律援助案件130.7万余件，提供法律咨询超过838万人次。[10]

我国法律援助制度的深化发展

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