中国法上的公平补偿：维护公正与平衡

美国土地征收补偿理论的嬗变伴随着城市化的发展进程。经过司法实践的不断检验，法院最终选择以“公平市场价值理论”作为征收补偿的通说标准。准确理解与把握美国公平市场价值理论的内涵与作用，对解决我国的征收补偿问题有着重要的参考意义。

我国宪法规范中并未直接规定公平补偿条款，但对以公共利益为目的的征收明确提出了补偿要求。《宪法》第10条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第13条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条也规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。该条虽然要求征收应给予“公平补偿”，但究竟何为公平补偿，仍然语焉不详。该条例第19条第1款规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。其中关于“类似房地产的市场价格”的表述，其含义射程究竟是落入了“可比销售法”的范围，仅作为计算公平市场价值的一种方法？还是应当理解为我国征收补偿“公平市场价值”理论的一般条款？该问题的答案，不仅一直是理论界的众矢之的，^[55]也直接影响到我国征收现实问题的解决。但无论做何种理解，我们都应当置身于我国征收规范的整体图景，着眼于鲜活多变的征收实践。摆在我们面前的，仍然是纷繁复杂的法解释学作业。

借鉴他国经验的前提，是要对问题有一个正确的理解。我们须纠正以市场方法通约公平市场价值标准的错误观点，正确对待市场价值理论自身存在的不足，并没有什么理论可以公式化地解决所有问题，也不可能有什么范式模板可以平息所有民怨，但问题总归需要寻找答案。公平市场价值理论虽然存在一些固有局限，有着些许的瑕疵或缺陷，使其并不能成为一种充分、完美的补偿标准，但是瑕不掩瑜，经过实践的不断检验，其仍然不失为一种相对客观、普遍适用和能有效解决公平补偿争议的最佳选择。实践中，应根据被征收财产的特点，衡量征收个案的具体因素，在被征收财产易于形成现实市场环境时，优先选择市场方法进行补偿，在现实市场环境阙如时，建构评估所需的虚拟市场环境，选择适当方法，进而确定具体的补偿标准。

【注释】

[1]作为旧城区改造的“曹家巷拆迁工程”，征收双方的补偿谈判历时多年，步履维艰。参见“央视记者蹲点10个月全程记录曹家巷自治改造”，载http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2012_12/30/20668793_0.shtml；“成都走基层·曹家巷拆迁记”，载http：//news.qq.com/a/20130102/000676_1.htm.

[2]考虑依现有规范提供的征收补偿与房屋建造成本之间的巨大差距，房主拒绝接受征收补偿。参见“江温岭钉子户：60万建的房赔26万当然不搬”，载http：//house.focus.cn/news/2012-11-23/2560202.html；“浙江温岭称将对最牛钉子户房子装修再做估价”，载http：//house.focus.cn/news/2012-11-23/2559551.html.

[3]“由于公共利益概念模糊、多变，公平补偿条款在征收立法与实践上扮演着极其重要的角色”，参见朱广新：“房屋征收补偿范围与标准的思考”，载《法学》2011年第5期。

[4]孙雪梅：“国务院修改征地补偿标准　可能至少提高10倍”，载人民网新闻，http：//finance.people.com.cn/n/2012/1129/c1004-19732393，html，2013年12月1日访问。

[5]该章借鉴了刘连泰、左迪：“征收法上按公平市场价值补偿规则的白圭之玷——以美国法为例”，载《浙江社会科学》2013年第9期。第二作者同意将上述文章载入本书，并不署名。

[6]美国宪法第五修正案。

[7]Fischel，Introduction：Utilitarian Balancing and Formalism in Takings，88 COLUM.L.REV.1581，1585（1988）.

[8]参见刘连泰：“宪法上征收规范效力的前移——美国法的情形及其启示”，载《法学家》2012年第5期。

[9]参见刘连泰：“将征收的不动产用于商业开发是否违宪——对美国相关判例的考察”，载《法商研究》2009年第3期。

[10]除公平补偿问题外，司法程序通常还要对“什么是公用”、“何时构成征收”两个问题作出裁决。See Cribbet，Concepts in Transition：The Search for a New Definition of Property，1986 U.ILL.L.REV.1，26（1986）.

[11]Seaboard Air Line Ry.v.United States，261 U.S.299，304（1923），在后来的一系列较有影响的征收补偿案件中，法院采取了同样的认可态度，例如Olson v.United States，292 U.S.246，255（1934）；United States v.Miller，317 U.S.369，373（1943）；United States v.General Motors Corp.，323 U.S.373，379（1945）；United States v.Virginia Elec.& Power Co.，365 U.S.624，633（1961）；United States v.564.54 Acres of Land，441 U.S.506，510（1979），etc.

[12]See San Diego Gas & Elec.Co.v.City of San Diego，450 U.S.621，655～658（1981）（该案中布伦南法官持反对意见）；also see Nollan v.California Coastal Comm’n，483 U.S.825，834～835（1987）；Pennsylvania Coal Co.v.Mahon，260 U.S.393，415～416.

[13]See Charles River Bridge v.Warren Bridge，36 U.S.420，423（1837）；Hadacheck v.Sebastian，239 U.S.394，410（1915）；Penn Cent.Transp.Co.v.New York City，438 U.S.104，124（1978）；also see John J.Costonis，“Fair”Compensation and the Accommodation Power：Antidotes for the Taking Impasse in Land Use Controversies，75 COLUM.L.REV.1021，1032（1975）.

[14]例如，在Almota Farmers Elevator & Warehouse Co.v.United States，409 U.S.470（1973）案中，法院多数意见支付征收补偿应包括合理的预期市场价值（参见该案判决第474、477～478页），而在United States v.Fuller，409 U.S.488（1973）案中，法院又认为补偿不应当包括合理的预期市场价值（参见该案判决第492页）。

[15]Laura H.Burney，Just Compensation and the Condemnation of Future Interests：Empirical Evidence of the Failure of Fair Market Value，1989 B.Y.U.L.Rev.789，795～796（1989）.

[16]United States v.Chandler-Dunbar Water Power Co.，229 U.S.53，81（1913）.

[17]Boom Co.v.Patterson，98 U.S.403，408（1878）.

[18]Olson v.United States，292 U.S.246，257（1934）；United States v.Miller，317 U.S.369，374（1943）；United States v.564.54 Acres of Land，441 U.S.506，511（1979）；United States v.50 Acres of Land，469 U.S.24，25（1984）.

[19]“任何能表明财产的物理环境、被使用的目的，或任何其他可能被采用的用途都可以用来评估价值”，See People v.La Macchia，41 Cal 2d 738，751（1953）.

[20]See State by Commissioner of Transp.v.Mehlman，118 NJ Super 587，590（1972）；State v.Peterson，269 Ind 340，343（1978）；State by Commissioner of Transp.v.Hope Rd.Assocs.，266 NJ Super 633，644（1993）.

[21]例如税。

[22]United States v.New River Collieries Co.，262 U.S.341，344（1923）；United States v.50 Acres of Land，469 U.S.24，29（1984）.

[23]Frank G.Dawson and Burns H.Weston，“Prompt，Adequate and Effective”：A Universal Standard of Compensation，30 Fordham L.Rev.727，736～740（1962）.

[24]Nancy Ackermann，Just Compensation，Land-use Regulation，and The Compensable Temporary Taking：First English Evangelical Lutheran Church of Glendale v.County of Los Angeles，28 Nat.Resources J.393，407（1988）.

[25]United States v.Cors，337 U.S.325，332（1949）.

[26]在米切尔诉美国案中，法院认为，“根据第五修正案的规定，土地对所有权人具有特定的商业用途，该特殊价值应当在征收公平补偿中给予考虑”，“然而，因征收而给其经营造成的损害或破坏，并不在考虑之中”。See Mitchell v.U.S.，267 U.S.341，344～345（1925）.即认为，土地征收并不涵盖对商业经营的征收，即便征收使得原告商业经营受到了破坏，但这也仅是土地征收的非意图结果。

[27]在美国诉富勒案中，法院认为，“第五修正案并没有要求对使用与政府许可土地毗邻土地的价值因素给予补偿”，“增值并非私人导致的，而是由政府行为引起，且国会制定许可法案时，也并没有出于此种目的考虑”。See U.S.v.Fuller，409 U.S.488，493～494（1973）.该案中，法院观点是，无论基于宪法规范本身、国会立法，还是司法先例，公平市场价值并非绝对，考虑到增值原因，政府并不对期待利益负补偿的宪法义务。

[28]Kirby Forest Industries，Inc.v.United States，467 U.S.1，10（1984）.

[29]根据布莱克大词典关于“just compensation”的解释，“公平补偿是指根据第五修正案，政府征收财产时的给付，通常是被征收财产的市场价值，因此，理论上，财产所有人的状况征收后不会变得恶化，也称为充分补偿、应得补偿”。可见，对于公平补偿的最终结果要求是，被征收人的财产状况不应因征收而引起恶化。See Compensation，Black’s Law Dictionary（9th ed.2009）.

[30]United States v.564.54 Acres of Land，441 U.S.506，510～511（1979）.

[31]United States v.564.54 Acres of Land，441 U.S.506，511，516（1979）；Kirby Forest Indus.v.United States，467 U.S.1，10（1983）.

[32]美国国会曾于1945年通过了一项《哥伦比亚特区再发展法案》，该法案建立了一个由5名成员组成的土地机构，赋予其在衰败地区，或为了清除任何衰败因素、衰败原因而行使征收权，必要时，甚至可以将私有财产从原所有人转移至一个服务于再发展这项公共目的的私人企业，衰败不仅包括消除贫民区，还包括改善现代城市环境。在该法案引发的纠纷当中，联邦最高法院确认了衰败可以作为征收理由，see Berman v.Parker，348 U.S.26（1954）.

[33]Nicole Stelle Garnett，The Neglected Political Economy of Eminent Domain，105 Mich.L.Rev.101，129～130，121（2006）.

[34]See United States v.564.54 Acres of Land，441 U.S.506，511～512（1979）；United States v.Miller，317 U.S.369，375（1943）.

[35]参见王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆2010年版，第147～152页。

[36]德国《基本法》第14条第2款规定，“财产权负有义务。财产权的行使应当同时服务于公共福利”。

[37]参见张翔：“财产权的社会义务”，载《中国社会科学》2012年第9期。

[38]See Police Power，Black’s Law Dictionary（9th ed.2009）.关于警察权的准确概念存在很多争议，但从其产生伊始，便伴随着对财产权的限制，而其目的在于实现公共福利和公共安全，See Santiago Legarre，The Historical background of the Police Power，9 U.Pa.J.Const.L.745，754（2007）.早期的警察权（police power）与征收（eminent domain）有着严格的区分，为了公共福祉的管制，被视为无不法行为的损害（damnum absque injuria），因此前者并不需要给予补偿。See David B.Fawcett III，Eminent Domain，The Police Power，and The Fifth Amendment：Defining The Domain of The Takings Analysis，47 U.Pitt.L.Rev.491（1986）.但后来警察权与征收又发生了关联，在宾夕法尼亚州煤矿公司案中，霍姆斯法官认为，如果对财产的管制“走得太远”，则构成征收，see 260 U.S.393，415（1922）.

[39]Katrina Miriam Wyman，The Measure of Just Compensation，41 U.C.Davis L.Rev.239，253（2007）.

[40]See In re Lucas，[1909]1 K.B.16，28；Sidney v.North Eastern Ry.Co.，[1914]3 K.B.629，转引自Just Compensation In Eminent Domain，29 Harv.L.Rev.427，428（1916）.

[41]See Miller v.Campbell County，945 F.2d 348，352（1991），该案中地区法院认为，原告的诉求并不构成成熟的诉因，上诉法院并不同意此观点，认为第五修正案并不禁止征收，而仅是禁止不给予公平补偿，败诉方申请联邦最高法院调卷令，后被否决，see 502 U.S.1096（1992）.

[42]Monongahela Nav.Co.v.U.S.，148 U.S.312，327（1893）；U.S.v.New River Collieries Co.，262 U.S.341，343～344（1923）.

[43]此种情形在中国也是如此，无论是《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，还是《侵权责任法》，均对侵权损害赔偿的赔偿数额计算作出了较为明确的规定，有较为具体的规范指引。

[44]See Michael A.Heller & James E.Krier，Deterrence and Distribution in the Law of Takings，112 Harv.L.Rev.997，999（1999）.

[45]Pennsylvania Coal Co.v.Mahon，260 U.S.393，413（1922）.

[46]U.S.v.Toronto，Hamilton & Buffalo Nav.Co.，338 U.S.396，402（1949）.

[47]United States v.Reynolds，397 U.S.14，16（1970）.

[48]此处的争议是，财产价值的提高，是归因于政府项目的投机者，还是仅仅归因于财产的市场需求增加。法院曾经认为，任何因政府对处于争议中财产的需求而引起的价格升值都不应该被考虑在公平补偿的范围内，see United States v.Cors，337 U.S.325（1949）；法院也曾经认为，任何可能的购买者或决定者的需求，如果在一定程度影响市场价值，就应该被考虑在补偿的范围之内，see Olson v.United States，292 U.S.246，256（1934）.

[49]Thomas W.Merrill，Incomplete Compensation for Takings，11 N.Y.U.Envtl.L.J.110，116（2002）.

[50]U.S.v.Toronto，Hamilton & Buffalo Nav.Co.，8 U.S.396（1949）.

[51]U.S.v.Toronto，Hamilton & Buffalo Nav.Co.，8 U.S.396，403（1949）.

[52]法院已通过司法判例对可比较销售的适用条件进行了说明，包括（1）同种类型和大小的财产利益被征收；（2）征收发生在同一地理区域内；（3）征收同时发生。参见U.S.v.Toronto，Hamilton & Buffalo Nav.Co.，338 U.S.396，403～405（1949）.

[53]American Institute of Real Estate of Appraisers，The Appraisal of Real Estate，8th ed.，pp.309～446（1983）.

[54]Dore v.U.S.，97 F.Supp.239，243（1951）.

[55]在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施前后，国内学者一直对市场价值补偿标准的客观性及合理性、公平市场环境是否适用于中国土地制度等问题，有着广泛的讨论。参见王兴运：“土地征收补偿制度研究”，载《中国法学》2005年第3期；刘向民：“中美征收制度重要问题之比较”，载《中国法学》2007年第6期；楼利明：“关于行政征收三个争点问题的研究——以美国为例”，载《浙江社会科学》2007年第9期；王静：“美国土地征收补偿的计算”，载《国家行政学院学报》2008年第6期；王洪平、房绍坤：“论公益征收补偿的标准”，载《山东社会科学》2010年第11期等。