政府工程导致不动产贬值问题及优化方案

政府的公共工程，如机场、铁路的建设需要征收土地，当然也包括地上建筑物。征收的范围应该多大？如果从修建这些公共工程的角度看，无需征收周边一定距离内的不动产，但飞机飞行和火车运输对环境造成污染，导致这些不动产无法正常使用，是否要启动征收程序？我国有关公共工程建设的规范大多从公共工程本身是否安全，而不是给周围不动产造成影响的角度规定征收范围。一个明显的例子是《中华人民共和国民用航空法》。该法第58条和第60条规定机场范围内和净空保护区内不得从事一系列行为，机场范围内的土地要通过征收或者其他方式取得，但政府不征收净空保护区所涉及到的土地及其地上建筑物，因此也不存在补偿问题。净空保护区内的不动产所有人不仅使用自己的不动产要受到诸多限制，还要忍受飞行噪音之扰，资产价值跳水。^[49]目前已有的补偿个案，往往是群体性维权的结果。^[50]

如果从不动产受到影响程度，而不是单单从公共工程本身是否安全的角度来看，这些不动产就应属于被征收的范围。政府不启动征收程序，但不动产所有人的处境却比不动产被征收还要糟糕，群体性维权的模式又不可复制。借鉴美国法上征收规范效力前移的思路，从不动产所有人、而不是政府的角度界定征收规范发生效力的时间，不失为破解这一困局的妙招。

当然，在美国法上，第五修正案中的征收规范之所以具有如此宽阔的含义射程，使法院可以逻辑顺畅地先于政府扣动征收规范效力的“扳机”，归功于法院在个案中的解释。在中国法上，如果政府在宣布征收以前，恶意操控公民不动产的市场价格，甚至力图以零成本达致征收目的，公民提起诉讼后，法院有无权力宣布政府的行为已经构成征收，从而提前启动征收规范的效力？这些都需要复杂的法律解释作业，需要我们从政府行为的效果，而不是从政府行为的形式来界定征收；需要我们从不动产所有人的角度，而不是政府的角度来观察。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定“按市场价值补偿”的规则后，进一步遏制政府在征收中的恣意，依然任重而道远。

【注释】

[1]对不动产的征收也要遵守比例原则，如果能有其他成本更低的合法方式取得拟征收的不动产，政府就不应征收。比如，如果经过协商，不动产所有人愿意以合理的价格将不动产出售给政府，政府就不应启动征收程序。即便有征收的意图，政府也要审慎考量诸种可选择的方案，还要接受正当程序原则的约束，这些都需要时间。

[2][美]唐纳德·埃利奥特：“美国的土地利用法体系”，载《国外城市规划》1995年第2期。

[3]1922年颁布，1926年对其进行修订，一般提及此法案，都是1926年修订后的法案。See Randall W.Sampson，“Theory and Practice in the Granting of Dimensional Land Use Variances：Is the Legal Standard Conscientiously Applied，Consciously Ignored，or Something in Between？”The Urban Lawyer，2007（39），p.890.Note 67.《美国财产法精解》一书称该法的颁布日期为1992年，应属笔误。[美]约翰·G.斯普兰克林：《美国财产法精解》，钟书峰译，北京大学出版社2009年版，第589页。

[4]See Robert R.Wright，Morton Gitelman，Cases and Materials on Land Use，West Publishing Co.，New York，1997，p.771.

[5]Village of Euclid v.Ambler Realty Co.272 U.S.365（1926），该案使各市的分区规划避开了美国宪法第五修正案中“正当程序”的险滩。警察权（Police power）指联邦或州在其领土范围内，为了提升总体福利、健康及其安全，管制某些行为或维持秩序的权力。

[6]Monongahela Navigation Co.v.United States，148 U.S.312（1893）.

[7]美国法上的分区，英文是zoning，是一种对土地的用途管制。中国法上也有类似的制度，比如对将土地分为住宅用地、商业用地、综合用地、建设用地，规定建筑的容积率等，都属于分区管制的范畴。

[8]Monongahela Navigation Co.v.United States，40 North Western Reporter，2d.West Publishing Co.，New York，1949，p.195.

[9]Monongahela Navigation Co.v.United States，40 North Western Reporter，2d.West Publishing Co.，New York，1949，p.200.

[10]Knight v.Billings，642 Pacific Reporter，2d.West Publishing Co.，New York，1982，p.141.

[11]Knight v.Billings，642 Pacific Reporter，2d.West Publishing Co.，New York，1982，p.141.

[12]Knight v.Billings，642 Pacific Reporter，2d.West Publishing Co.，New York，1982，p.145.

[13]Knight v.Billings，642 Pacific Reporter，2d.West Publishing Co.，New York，1982，p.145.“征收跨过街道发生了”指：政府的征收本来是针对西24街东面的不动产进行的，但由于让西面的不动产所有人承受了本应由公众承受的负担，因此，对东面不动产的征收，其效果及于西面的不动产。所谓“反向征收”，英文是Inverse condemnation。通常情况下，是政府主动启动征收程序。但在政府没有启动征收程序，政府行为却已事实上构成征收时，财产所有人要求政府按照征收程序予以补偿，征收程序这时事实上是由财产所有人启动的，所以称为“反向征收”。

[14]参见秦明周主编：《美国的土地利用与管制》，科学出版社2004年版，第120页。

[15]参见徐键：“简论土地利用中的规制性征收问题”，载《行政法学研究》2009年第2期。

[16]See California Legislative Analyst’s Office，An Analysis of the Effect of Proposition 13 on Local Governments 3（Oct.1979），Journal of Public Economics，1979（12），p.469.这是加利福尼亚立法分析办公室对加利福尼亚议会1979年收到的第13号议案的财政分析。该议案是有关加利福尼亚财政体制改革的方案，要求加利福尼亚大幅削减税收。

[17]City of Houston v.Kolb，982 South Western Reporter，2d.West Publishing Co.，New York，1999，p.949.

[18]City of Houston v.Kolb，982 South Western Reporter，2d.West Publishing Co.，New York，1999，p.953.

[19]Uniwill v.City of Los Angeles，21 California Reporter，3d.West Publishing Co.，New York，2004，p.464.

[20]Uniwill v.City of Los Angeles，21 California Reporter，3d.West Publishing Co.，New York，2004，p.466.

[21]Uniwill v.City of Los Angeles，21 California Reporter，3d.West Publishing Co.，New York，2004，p.468.

[22]参见[美]约翰·G.斯普兰克林：《美国财产法精解》，钟书峰译，北京大学出版社2009年版，第665页。

[23]美国法上的征收程序包括普通征收程序、快速征收程序、立法征收程序和事实性征收程序。其中普通征收程序是最典型的征收程序。参见王静：“美国土地征收程序研究”，载胡建淼主编：《公法研究》（第10辑），浙江大学出版社2011年版，第227页以下。

[24]Thomas E.Foster and Georgia Lee Foster v.City of Detroit，254 Federal Supplement，West Publishing Co.，New York，1966，p.655.

[25]homas E.Foster and Georgia Lee Foster v.City of Detroit，254 Federal Supplement，West Publishing Co.，New York，1966，p.661.

[26]homas E.Foster and Georgia Lee Foster v.City of Detroit，254 Federal Supplement，West Publishing Co.，New York，1966，p.663.

[27]homas E.Foster and Georgia Lee Foster v.City of Detroit，254 Federal Supplement，West Publishing Co.，New York，1966，p.663.

[28]Frank A.Citino v.Redevelopment Agency of the City of Hatford，51 Connecticut Appellate Reporter，West Publishing Co.，New York，1998，p.262.

[29]Frank A.Citino v.Redevelopment Agency of the City of Hatford，51 Connecticut Appellate Reporter，West Publishing Co.，New York，1998，p.280.

[30]参见姚佐莲：“公用征收中的公共利益标准——美国判例的发展演变”，载《环球法律评论》2006年第1期。

[31]Richards v.Washington Terminal Company，233 U.S.546（1914）.

[32]Richards v.Washington Terminal Company，233 U.S.552（1914）.

[33]40 California Appllate Reporter，3d.West Publishing Co.，New York，1974，p.471.

[34]40 California Appllate Reporter，3d.West Publishing Co.，New York，1974，p.483.

[35]40 California Appllate Reporter，3d.West Publishing Co.，New York，1974，p.483.

[36]40 California Appllate Reporter，3d.West Publishing Co.，New York，1974，p.483.

[37]刘连泰：“将征收的不动产用于商业开发是否违宪——对美国相关判例的考察”，载《法商研究》2009年第3期。

[38]Armstrong v.United States，364 U.S.49（1960）.

[39]Lingle v.Chevron U.S.A.Inc.544 U.S.528（2005）.

[40]易靖：“北大学者就修改拆迁条例再上书”，载《京华时报》2010年12月26日。

[41]彭贵才：“论城市房屋拆迁中公民私有财产权的保护”，载《当代法学》2010年第6期；陈琳：“试论我国拆迁法律制度之完善——兼评《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》”，载《福建行政学院学报》2010年第6期；王颖敏：“对《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》之若干意见”，载《河南省政法干部管理学院学报》2010年第6期；兰燕卓：“试论我国城市房屋拆迁补偿制度的完善”，载《黑龙江省政法干部管理学院学报》2010年第7期；赵阳：“物权法视野下房屋拆迁制度的重构”，载《行政法学研究》2008年第1期；王长平：“房屋征收及补偿的理论探讨”，载《四川教育学院学报》2010年第5期；李长健、刘兴龙：“中美财产征收制度中公共利益之比较分析——兼评《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》”，载《山东农业大学学报（社会科学版）》2010年第3期。

[42]刘武俊：“解读《国有土地上房屋征收和补偿条例》”，载《政府法制》2011年第7期；程成：“《国有土地上房屋征收和补偿条例》的十个亮点”，载http：//dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2011-01/25/content_22226.htm？div=-1，2012年3月20日访问。

[43]参见张千帆：“‘公正补偿’与征收权的宪法限制”，载《法学研究》2005年第2期；王柱国：“征收（用）：公共利益、正当程序与公平补偿——对宪法修正案征收（用）条款的解读”，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2004年第4期；苗连营：“试论公用征收制度的宪法基础”，载《河南社会科学》2004年第3期。

[44]参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10、11条。

[45]一些地方立法在《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的管制措施基础上继续加码，如《北京市房屋拆迁管理办法》第8条规定了暂停办理“房屋租赁”，《南宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》第11条规定暂停办理“工商、税务登记”、暂停“办理产权登记和抵押权登记”，《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》第10条规定了暂停办理“房屋析产”、暂停办理“户口迁入或者分户”，《宿迁市市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第10条规定暂停办理“房产公证”。

[46]在法国的征收程序中，政府对征收调查程序开始前1年的不动产改良不予补偿。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第395页。

[47]《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市区住宅区配套中小学（幼儿园）建设管理暂行办法的通知》杭政办函〔2005〕142号规定：开发商对达到一定开发规模的住宅小区要配套修建中小学，通过验收后无偿移交给教育行政部门。此类通知并非个案，浙江绍兴《市区住宅小区配套幼儿园建设管理办法》、湖南株洲《城市中小学幼儿园规划建设管理办法》都有类似规定。

[48]2007年，昆明市有关部门决定拆迁西山区丹霞路红塔组团1栋和3栋，原址将改造成绿色公园。但公告发出两年半后，拆迁程序却被搁置。业主无法正常使用自己的房屋，又不能修缮，只能看着自己的房屋破落下去，于是发出“我的房子什么时候才能我做主”的呼吁。参见刘晶晶：“最牛的拆迁——红塔组团两幢房将拆楼建绿地，天降‘拆迁令’，居民不知所措”，载http：//news.kunming.cn/km-news/content/2009-09/23/content_1975738.html。上述网址的中文域名是昆明信息港，是中共昆明市委、昆明市人民政府主办，昆明日报社承办的门户网站。2012年3月19日访问。

[49]类似的例子还有国务院发布的《铁路运输安全保护条例》。该条例规定，为保护铁路运输安全，铁路线两侧要预留一定的安全距离。根据该条例第12条的规定，在安全距离以内已经存在的建筑物，如果影响铁路安全的，要征收并给予补偿；如果不影响铁路安全的，不征收并不予补偿。铁路两侧安全距离之内的国有土地使用权或者集体土地所有权不征收，但要受到诸多限制，对这种限制没有补偿的规定，也没有规定受到噪音污染的不动产所有人应该得到补偿。

[50]2006年5月，在北京包括朝阳新城以及附近的奥林匹克花园、靓景家园等几个社区在内的业主共1700余人，联合签名抗议首都机场噪声污染。为此，首都机场股份有限公司采取了一系列措施：安装运行机场噪声监测系统，花费1.2亿元在机场附近社区采取隔音措施，斥资1.68亿元对飞机噪声污染严重的社区进行搬迁。参见朱瑞新、闫国华：“如何消除机场噪声”，载《中国民航报》2010年3月30日。