不动产分区用途不适应周围情况导致贬值，政府发布征收规范前移

2023-07-16 理论教育版权反馈

【摘要】：比林斯市准备将来进一步拓宽道路时，再征收原告等人的不动产，政府愿意看到原告等人的不动产价值降低。原告为此提起诉讼。也就是说，政府此时并未宣布征收，但征收规范的效力前移了。法院以不变应万变，将征收规范的效力前移，认定政府滥用分区权力，或者超越边界行使警察权，无论政府是否做出征收决定，都有可能构成征收。

亦如前文所述，政府的分区并非绝对不能变化，仅是“非永久性宪法”。原本静谧的住宅区，可能因政府大刀阔斧的城市建设，变得吵嚷嘈杂，不动产所有人的建筑作为住宅，其价值大幅降低。但城市改造的进程不会就此停止，政府将来还有可能征收这些不动产，不动产价值的降低正是政府作为“理性人”希望看到的：政府对不动产所有人改变分区的请求置之不理，不动产的价值甚至可能归零。法院如何裁判？莱特诉比林斯案（Knight v.Billings）为我们提供了另一个样本。^[10]

原告莱特（Knight）分别于1954年和1976年购买了两幢位于比林斯（Billings）市西24街靠西面的住宅。为改善日益拥挤的交通状况，1976年，比林斯市决定拓宽西24街主干道，随后，比林斯市征收了西24街东面的房产，为节省征收成本，对西面的房产搁置不理。马路拓宽后，车流每天几乎就在原告房产的窗下经过。比林斯市准备将来进一步拓宽道路时，再征收原告等人的不动产，政府愿意看到原告等人的不动产价值降低。原告莱特不堪其扰，1978年申请分区变更，请求将自己的土地分区为综合区，即不限定建筑用途的区域，被该市拒绝，原告的房产依然只能用作住宅。原告为此提起诉讼。案件最后到了蒙大拿州（Montana）最高法院。蒙大拿州最高法院认为，“毫无疑问，在本案中，该市有效地行使了其警察权。但是……认为行使警察权就不构成对财产的征收，这一说法没有正当性”。^[11]“不能忘记的是，1976年～1978年，拓宽西24街时，该市从街道一边征收，而不是从原告居住的另一边征收。街道东面的财产所有人都在征收程序中获得了补偿，或通过协议获得了补偿……这样，被告就是有意挑出原告而不是其他人来承受本应由公众承受的负担，尽管其他人也处于类似位置。这就是典型的征收情形。”^[12]据此，法院得出结论，“这样，我们认为，根据本案独特的事实，比林斯市，虽然有效行使其警察权，有效拒绝原告变更分区的申请，但因此干预了原告的私人财产利益，构成反向征收……征收跨过街道发生了”。^[13]

法院首先认定政府分区的权力总体上属警察权的范畴，接着笔锋一转，认为警察权的行使在例外情形下仍可能构成征收。也就是说，政府此时并未宣布征收，但征收规范的效力前移了。法院认定政府拒绝改变分区构成征收的标准是：第一，拒绝改变分区导致不动产所有人的财产价值显著降低；第二，处于类似位置的不动产所有人得到了补偿。这其实是扩充征收规范的含义射程，将补偿的因由适用于政府拒绝改变分区的行为——部分人承受了本应由公众承受的负担，就构成征收。

归纳起来，政府有分区和改变分区的权力，这些都可以用作操纵市场价值的“利器”：政府可以利用自己的分区权力，恶意降低拟征收不动产的价值；因政府自身的行为，使原来的分区变得不再适宜，政府又可以拒绝改变分区，任由拟征收的不动产价值降低。前者系政府以积极作为的方式，降低拟征收不动产的价值；后者系政府以消极不作为的方式，任由拟征收不动产的价值降低。法院以不变应万变，将征收规范的效力前移，认定政府滥用分区权力，或者超越边界行使警察权，无论政府是否做出征收决定，都有可能构成征收。也就是说，政府的分区导致不动产价值大幅贬值时，法院从两个方面来认定是否构成征收：是否滥用分区权力——分区的目的如果是为了以较低的价格征收不动产，分区本身构成征收；是否超越边界行使警察权——分区的权力是有边界的，超越边界就可能构成征收。

不动产分区用途不适应周围情况导致贬值，政府发布征收规范前移

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