比林斯市准备将来进一步拓宽道路时，再征收原告等人的不动产，政府愿意看到原告等人的不动产价值降低。原告为此提起诉讼。也就是说，政府此时并未宣布征收，但征收规范的效力前移了。法院以不变应万变，将征收规范的效力前移，认定政府滥用分区权力，或者超越边界行使警察权，无论政府是否做出征收决定，都有可能构成征收。......
2023-07-16
将不动产分区为明显不适合用途，导致大幅贬值的征收规范效力前移情形
【摘要】：1940年12月，底特律市将原告土地所在的区域分区为工业用地。随后，政府拟征收这宗土地用于公房建设。于是，在1941年7月，底特律市通过新的分区法案，将原告上述地块所在地分区为住宅用地，最多可建2层半高的住宅。原告大干线西部铁路公司为此提起诉讼。法院认定分区构成征收的标准是：第一，滥用分区权力；第二，通过分区大幅降低不动产的价值。
补偿规范通常是征收规范的“唇齿条款”，美国联邦最高法院在莫农加希拉导航公司诉美国（Monongahela Navigation Co.v.United States）案中确立了按市场价值补偿的原则。[6]但作为被征收财产的市场价值其实是拟制的，因为只有交易才能产生市场价值，在征收程序中，政府与不动产所有人之间的交易并未发生。征收其实是一个强制交易的过程，政府也是“理性人”：希望以最低的补偿价格征收财产。“按市场价补偿”之所以会成为征收补偿的通行规则，目的是防范政府凭借自己的权力，恶意定价。但拟制的市场价格，为政府开放了操纵市场价值的可能。不动产的价值依托于政府对土地的分区，[7]分区属于政府的权力，政府可以借助分区这只“看得见的手”，操纵拟征收不动产的价格。法院如何“拯救”岌岌可危的公民财产权呢？大干线西部铁路公司诉底特律市案（Grand Trunk Western Railroad Company v.City of Detroit）给我们提供了样本[8]。
原告大干线西部铁路公司（Grand Trunk Western Railroad Company）在铁路旁有一宗土地。1940年12月，底特律市将原告土地所在的区域分区为工业用地。随后，政府拟征收这宗土地用于公房建设。于是，在1941年7月，底特律市通过新的分区法案，将原告上述地块所在地分区为住宅用地，最多可建2层半高的住宅。在短暂的7个月内，原告的土地状况没有任何变化，但分区却改变了。这一分区的改变，使该宗土地的价值几乎坐了一次过山车：土地如用作工业用途，比用作住宅用途要贵7～10倍；如该土地不限制为住宅用途，其价值要贵3倍。原告大干线西部铁路公司（Grand Trunk Western Railroad Company）为此提起诉讼。案件最后到了密歇根州（Michigan）最高法院。法院认为：“分区权力可以给城市带来巨大的利润和便利，但正如本案揭示的那样，该权力可能被大大地滥用，用以降低城市力图将来征收之土地的价值。这种权力的行使方式极度不合理，不应支持。为了巨幅降低拟征收土地的价值，将工业区核心地带的土地分区为住宅，已超出分区法的意图。……从本案证据和土地的性质可以看出，任何一个理性的投资者都不可能在铁路右侧以及与此毗连的条形地块上修建2层半的多户住宅……原告的土地用作多户住宅事实上毫无价值。……政府将采取两个步骤：首先，通过分区法案，使原告的财产如果说还有价值的话，也只有一点点，随后，征收这些财产。……这个分区法案不合理性且构成征收，非法侵害了原告的财产权，我们宣布无效且在本案中不予适用。”[9]
法院并没有在一般意义上否定政府分区的权力，但政府的分区如果逾越一定的边界，尽管政府尚未宣布征收，依然可以构成宪法意义上的征收，此时，法院将征收规范的效力前移。法院认定分区构成征收的标准是：第一，滥用分区权力；第二，通过分区大幅降低不动产的价值。前者我们可以理解为主观标准，即分区的目的是什么，不能为了征收而分区；后者我们可以理解为客观标准，即分区使不动产的价值几近消失，侵害不动产所有人的财产权。
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2023-07-16
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2023-07-16
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2023-07-16
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