E1作用于E2称为“E1与E2的联结”或是“E1至E2的联结”。......
2023-07-15
实质促进标准的提出及其限度：宽严之间的徘徊
【摘要】：20世纪70年代开始，联邦最高法院引入“实质性促进”标准，实质性正当程序标准忽然以另外一副陌生的面孔出现。联邦最高法院驳回阿金斯的上诉，认为管制令并不违宪。在随后的案件中，联邦最高法院尽管没有抛弃实质性促进标准，但严格地压缩其适用范围。实质性促进标准既不能揭示某一项管制给私人财产权施加的负担，也不能揭示公共负担如何在所有人之间分配。联邦最高法院认为，实质性促进标准不能作为判断管制性征收的一项单独标准。
自20世纪20年代以来，直至20世纪70年代以前，联邦最高法院在政府管制不动产公害利用案件中一直小心翼翼，不轻易适用实质性正当程序标准判决管制违宪：于政府而言，实质性正当程序始终是达摩克利斯之剑，但这柄剑一直高悬头顶，从未砸中命门。但历史的演进向来就不是单线的，其中充满着徘徊反复。20世纪70年代开始，联邦最高法院引入“实质性促进”标准，实质性正当程序标准忽然以另外一副陌生的面孔出现。
20世纪70年代以前，联邦最高法院适用实质性正当程序的标准的方法是：为了防止公害，政府有无必要采用系争管制。也就是说，政府基本上采用列举“负面清单”的方式来判断政府对公害的管制方法是否合宪——政府不能以系争管制的方式来限制财产权，至于政府应该用什么方法管制，法院一概不问，只讨论管制对财产权人造成的损害与管制措施之间的关系。但20世纪70年代开始，联邦最高法院忽然在一些案件中“正向进入”，讨论管制措施能否实质性促进公共利益，讨论的问题不限于管制与财产权人遭受的损害，还包括管制对公共利益的促进程度。
联邦最高法院最早在阿金斯诉提布朗市案中适用这项标准。[26]1973年，提布朗市发布一项管制令，要求5英亩土地以下的地块，根据地段的不同，只能建造最多5户住宅，以给城市预留足够的空地。阿金斯此前购买了一宗5英亩的土地，准备房地产开发。但在该地段，5英亩以下的土地只能建造单户住宅、附属建筑，或者做空地使用。阿金斯认为，该管制令大大减少了其财产利益，构成未经公平补偿的征收。案件最后到了联邦最高法院。联邦最高法院驳回阿金斯的上诉，认为管制令并不违宪。“如果一项管制令给某一宗财产施加负担，却并没有实质性促进正当的政府利益，就可以构成征收……尽管没有一个精确的公式衡量何时构成征收，但仍有必要权衡私人利益和公共利益的关系。”[27]最后，法院认定，该管制令实质性促进了公共利益，是合宪的。法院在阿金斯案的判决中，将私人利益和公共利益放置在一个关系语境中，只有手段实质性促进目的的实现时，才可免于征收规范的约束。尽管法院在阿金斯案以前的判例中也讨论目的的正当性，但重心是财产权人的行为是否构成公害，在阿金斯案中，联邦最高法院将目的和手段用“实质性促进”标准关联，在私人利益和公共利益之间做频繁的目光流转。联邦最高法院在随后的蒙特利诉戴尔蒙特沙丘有限公司案中也采用了类似的推理思路，[28]这种思路在很长时间内左右着联邦最高法院的判决。[29]
学者不无贬义地将实质促进标准描述为“自由放任主义者的社会达尔文主义版”，[30]言下之意是：政府轻易不能管制，一旦管制，就要求政府能使公众的幸福“进化”到一个新的层次。对政府管制提出这样的要求显然过于苛刻，而且破坏宪法的分权结构——法院只应关注政府管制的合宪性，至于政府管制的效益如何，司法不应过多评论。再者，对政府管制做效益分析，作为法律专家的法院也力不从心。在随后的案件中，联邦最高法院尽管没有抛弃实质性促进标准，但严格地压缩其适用范围。
2005年，联邦最高法院在林格尔诉美国雪佛龙公司案的判决中认为：[31]实质性促进标准不能单独适用，必须与其他条件叠加在一起，才能认定政府管制是否构成管制性征收。为缓解零售汽油价格的上扬，保护消费者利益，1997年，夏威夷州的立法机构制定257号法案，规定石油公司向经销商出租其服务站的最高限价。[32]美国雪佛龙公司认为257号法案违宪，因为最高租金管制并不能降低零售汽油的价格，只能提高零售商的利润，这一管制措施没有“实质性促进”保护消费者利益这一公共目的，因此构成未经公平补偿的征收。联邦最高法院认为，管制性征收不仅要考虑管制的经济影响，还要考虑对投资回报预期的影响程度。这些都集中于给财产权施加负担的程度。实质性促进标准既不能揭示某一项管制给私人财产权施加的负担，也不能揭示公共负担如何在所有人之间分配。也就无法区分一项管制在功能上如何与一项征收相等同……实质性促进标准“将法院置于尴尬的地位：将它理解为高强度的手段-目的审查，审查联邦和州对私人财产的管制效率，是一件并不适合法院完成的任务。这意味着法院要用自己的预测代替民选立法机关和专家的预测”。[33]因此。联邦最高法院认为，实质性促进标准不能作为判断管制性征收的一项单独标准。在该案中，联邦最高法院回溯到征收的一般原理，结合法院的功能边界，考量征收概念与实质性促进标准的兼容程度，敏感地注意到放大手段-目的实质性正当程序适用空间，将会导致法院逾越其宪法地位。
归纳起来，手段-目的实质性正当程序标准如果在“负”的层面展开，可单独适用，以判断政府管制是否构成管制性征收：政府管制给财产权人施加的负担不能超过的必要限度，如果超过，就可能构成管制性征收；如果在“正”的层面展开，不能单独适用，以判断政府管制是否构成管制性征收：即便政府管制给财产权人施加负担，且没有实质性促进政府目标的实现，也不能仅仅据此认定政府管制构成管制性征收，还应结合其他因素考量。
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