征用概念裂变：从征收到征用

2023-07-16 理论教育版权反馈

【摘要】：中国2004年《宪法修正案》将1982年《宪法》第10条第3款的“征用”概念拆解为“征收”和“征用”两个概念。《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》与其说纠偏了征收和征用，不如说颠覆了原有的征收和征用概念：1982年《宪法》中的“征用”概念，多数情形其实是指“征收”，极少数情形才指所谓“使用权的改变”。

中国2004年《宪法修正案》将1982年《宪法》第10条第3款的“征用”概念拆解为“征收”和“征用”两个概念。随后，《中华人民共和国土地管理法》修改，有的条文中的“征用”改为“征收或征用”（第2条第4款），有的条文中的“征用”改为“征收”（第43条第2款、第45、46、47、49、51、78、79条）。

在时任全国人大常委会副委员长王兆国所作的《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》中，关于“完善土地征用制度”一节，有如下论述：“征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。《宪法》第10条第3款关于土地征用的规定，以及依据这一规定制定的土地管理法，没有区分上述两种不同情形，统称‘征用’。从实际内容看，土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，区分征收和征用两种不同情形是必要的。”

《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》与其说纠偏了征收和征用，不如说颠覆了原有的征收和征用概念：1982年《宪法》中的“征用”概念，多数情形其实是指“征收”，极少数情形才指所谓“使用权的改变”。与第10条第3款的修改相伴随，我国《宪法》第13条增加第3款，将征收的客体蔓延到公民的私有财产。

这一制度变迁的背景可以从两个方面分析。征收涉及到财产从私有到公有的跨越，2004年《宪法修正案》颁布之时，集体土地尽管仍然被视为公有物，但私有的面相正日益呈现——土地之上的承包经营权是一种私权，而1982年《宪法》颁布之时，尽管也有联产承包责任制，但承包经营权尚未发展为一项内涵饱满的物权；公民的不动产保有量增加，尽管征收的客体不一定是不动产，但不动产是征收的主要客体，而1982年《宪法》颁布时，尽管公民也有一些不动产，但在住房没有商品化的时代，数量毕竟有限。

尽管数度变迁，征收概念在两个方面回归原点：征收涉及所有权的变更；征收的主要标的是不动产。与1950年《土地改革法》不同的是：征收以肯定集体或公民的财产权为前提；征收不再仅仅是土地改革的方法，而是在没有其他方法可以取得集体或公民财产权前提下，最后采取的方法；支付补偿成为法定的义务，补偿的依据是财产的价值，政府不能仅根据公用事业的需要“筹措经费”。从1950年《土地改革法》到2004年《宪法修正案》，从没收、征购、征用、国有化到征收，一直在围绕“所有权”概念徘徊。从1950年《土地改革法》开始，讨论征收概念的论域就没有游离过“所有权的变更”这一魔咒。

征用概念裂变：从征收到征用

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