经济复苏驱动商业发展：凯洛等诉新伦敦市案

2023-07-16 理论教育版权反馈

【摘要】：该市议会在2000年1月批准了该规划，并且指定新伦敦市开发公司作为其开发机构来负责实施。因此，该公司在2000年11月启动了征收程序，凯洛不服，由此引发诉讼。经过一系列程序，案件到了康涅狄格州最高法院。联邦最高法院发出调卷令后，认可了康涅狄格州最高法院的判决。在为了商业开发的土地征收行为中，私人利益和公共利益混杂在一起。

新伦敦市（以后简称该市）坐落于康涅狄格州东南部泰姆士河与长岛海湾的交汇处。由于数十年的经济衰退，该市于1990年被州政府确定为“贫困市”（distressed municipality）。1996年，联邦政府关闭了位于该市的福特堡（Fort Trumbull）地区的海军海底作战中心（该中心雇佣了1500多人）。1998年，该市的失业率将近该州的失业率的两倍，其人口（不到24000）也降至自1920年以来的最低点。

穷则思变。这种情形促使州和当地官员把新伦敦市，特别是该市的福特堡地区的经济复兴作为其目标。为了达到这一目标，被告新伦敦市开发公司（该市几年前建立的旨在帮助该市规划经济发展的一家非营利性的单位）又恢复了运转。1998年1月，该州批准了旨在支持新伦敦市开发公司的规划活动的总额为535万美元的债券和旨在支持福特堡州立公园的建设的总额为1000万美元的债券的发行。同年2月，辉瑞（Pfizer）制药公司宣布它将在直接毗邻福特堡地区的地方建立一家3亿美元的研究机构；当地的规划者希望辉瑞公司能吸引新的企业来到该地区，从而有助于该地区的振兴。在得到该市议会的初步批准之后，该开发公司继续进行规划活动，并举行了一系列社区会议以求公众接受这一行动。5月，该市议会批准该开发公司正式向有关的州政府机构提交规划供其审查。^[23]在得到州政府机关的批准后，该开发公司最终确定了一个集中于福特堡地区的90英亩土地上的综合开发计划。

新伦敦市开发公司设计该规划的目的是：辉瑞的机构建立后，预期可以吸引新的企业，创造新的就业岗位，增加税收，从而有助于“为新伦敦市的商业区复兴打下基础”。同时，该规划也能使该市变得更加迷人，为市民在水滨和公园提供休闲和娱乐的机会。

该市议会在2000年1月批准了该规划，并且指定新伦敦市开发公司作为其开发机构来负责实施。^[24]该市议会也授权该开发公司以该市的名义购买财产或通过行使征收权来取得财产。^[25]该开发公司成功地协商购买了这片90英亩土地上的大部分不动产，但却与凯洛（Kelo）协商未果。因此，该公司在2000年11月启动了征收程序，凯洛不服，由此引发诉讼。

经过一系列程序，案件到了康涅狄格州最高法院。康涅狄格州最高法院判决（尽管存在反对意见）新伦敦市拟议的所有征收都是合宪的：征收作为经济开发计划的一个部分是一种“公用”并且服务于“公共利益”。联邦最高法院发出调卷令后，认可了康涅狄格州最高法院的判决。

本案最大的分歧是商业开发是否违背美国宪法第五修正案中的“公用”限制？商业利益和公共利益混合在一起是否影响对“公用”的认定？

法院首先回顾了对“公用”概念的传统解释，指出传统解释的模糊性。19世纪中期，许多州法院将“公众使用”作为“公用”的合理界定。如果法院从这个立场出发，就必须判决本案中的征收行为违宪：新伦敦市并没有计划开放所有被征收的土地供一般公众使用，该计划根本没有要求这些土地的私人承租人像公共承运人那样经营，即必须向所有来者提供服务。但法院说到这里的时候，笔锋一转，开始批评“公众使用”标准的不合理性。“‘公众使用’的标准仍然极其模糊。比如，公众当中的多少比例有权使用才能称为‘公众使用’（即便是铁路，也不是所有的美国公众都使用。有人可能更习惯乘坐飞机或者汽车）？为了建造一座私人宾馆征收另一个土地所有者的土地是否符合‘公众使用’的目的（私人宾馆也是针对不特定公众开放的）？此外，公众以怎样的价格使用才能称为‘公众使用’？过于昂贵的价格肯定会将大部分公众挡在门外（比如政府征收私人的土地后，修造了一座歌剧院，但由于门票昂贵，事实上只有少数有钱人才能进入）。”^[26]接下来，法院进一步将“公用”理解为“公共目的”，即主观上是为了“公共目的”而征收私人财产，不问公共利益的实现机制——通过公权力机构实现还是通过私主体实现在所不问，就符合美国宪法第五修正案中对征收财产的限制：“本院把‘公用’更加宽泛和自然地解释为‘公共目的’。”^[27]简而言之，政府只要为了公共的目的，而且将征收行为作为取得财产的手段并非显然不合理，则征收行为就是合宪的。

将“公用”理解为“公共目的”后，可能面临着另一重诘问：政府复兴经济的职能如果说在1937年宪法革命时已经获得正当性的话，政府复兴经济的可能性却是无法给予肯定回答的——谁都无法保证政府的经济复兴计划能够实现。如果公共目的没有实现（比如在本案中，将土地转让给辉瑞制药公司后，并没有增加就业岗位，也没有给新伦敦市增加税收），或者实现与否根本就不确定，是否影响对征收行为的合宪性认定？其实这一点并不构成对政府征收行为合宪性的有力反诘——政府为了公共利益的征收行为不一定都能够实现公共利益：政府征收了私人土地修建体育场，结果可能无人去体育场锻炼，反而导致土地的低效率使用，但没有人会质疑政府征收行为的合宪性。为此，法院在判决中写道：“促进经济发展已是一种传统和长期地得到承认的政府职能，而且，我们没有原则性的方法来把它与本院已经认可的其他公共目的区分开来……我们显然没有理由把经济发展排除在我们对公共目的传统的宽泛的理解之外。”^[28]法院不可能判断政府征收财产行为最终能否实现公共利益，那是一个没有规则的完全经验主义的论争，法院拒绝对此得出结论，认为只要是为了“公共目的”，不问目的是否达到，都符合美国宪法第五修正案中“公用”限制。

在为了商业开发的土地征收行为中，私人利益和公共利益混杂在一起。不能回避的是：政府征收土地的行为使某个特定的私人受益。那么，财产征收行为使私人获益是否会削弱征收行为的合宪性？法院在本案中表达了对此问题的基本立场：如果政府主观上是为了公共利益，客观上带来私人受益，则征收行为合宪；如果政府主观上是为了私人利益，仅仅产生客观上附带的公共利益，则征收行为违宪。法院在判决书中写道：“政府对公共目的的追求经常会使私人受益……一个私人企业可以像一个政府部门一样（甚至更好地）用来实现公共目的（public end）……我们不能说公共所有权是促进共同体重新开发计划这一公共目的的唯一方式。”^[29]法院也认识到可能会有人将这个观点推到极致——“可能会有人认为：‘如果没有一个明确的规则，我们就无法阻止一个城市仅仅因为一个公民能更有效率地使用财产，或者能支付更多的税收，就把另一公民的财产转让给他’……但一对一的财产转让并不在一个综合的开发计划之内。综合的开发计划是从总体上考虑问题：如果不在一个综合的开发计划内，显然不能将一个公民的财产转让给另一个人……将一个公民的财产强迫转让给另一个公民并不能从总体上带来经济的复苏。当然，如果政府征收财产的主观目的就是让私人受益，我们不能因为私人受益的同时客观上带来了附带的公共利益，而认定该财产征收行为符合‘公用’要件。”^[30]接着法院引用大量的证据材料论证：本案中的财产征收行为的确是为了振兴经济，而不是主观上为了私人利益，产生客观上附带的公共利益。

本案判决的论证思路相对于伯尔曼案和哈斯考克案而言，尽管也有些大开大合的色彩，但已趋于理论化和标准化。法院在伯尔曼案中，只是一般地回答了通过商业开发来实现公共利益的合宪性，但对商业利益和公共利益的复杂纠葛并没有给予太多的关注；哈斯考克案中，法院将商业开发的合宪性问题分解为三种情形讨论，但缺少理论上的提炼。在本案中，法院用“主观”和“客观”这一对范畴区分两种情形：主观上为了公共利益，产生客观上附带私人利益的财产征收；主观上为了私人利益，产生客观上附带公共利益的财产征收。前者是合宪的，而后者是违宪的。虽然用“主观”和“客观”这对范畴认定商业开发的合宪性，可能仍显抽象，但理论的提炼是必要的。

经济复苏驱动商业发展：凯洛等诉新伦敦市案

相关推荐