商业开发助力维尼县经济转型：哈斯考克案再度诉讼

2023-07-16 理论教育版权反馈

【摘要】：维尼县预计“尖端计划”将创造成千的就业岗位和数以百万计的税收，并把维尼县的税基从以工业性收入为主转变成包括工业性收入、服务性收入和技术性收入的混合性税基。密歇根州最高法院于2003年11月17日准许了哈斯考克的申请，随后认为维尼县的征收行为违宪。维尼县“尖端计划”的目标是：通过经济转型，增加就业岗位；增加税收入而增加用于公共服务的资金；改变维尼县在经济共同体中的地位。

在2001年4月，原告维尼县启动了征收都市机场南面及与其相邻的19块土地的程序。这些土地的所有者，也就是本案中的被告认为这些征收不仅缺乏法律的授权，而且超出了宪法许可的界限。

这一争端根源于都市机场的最近一次修缮。该县耗资20亿美元建设了一个新的候机大厅和一条的新的喷气式飞机跑道。为了消除空中交通产生的噪音损及附近的土地所有者，在联邦航空管理局的2100万美元贷款的支持下，该县计划通过自愿出售的形式来购买机场附近的房地产。该县最终购买了大约500英亩不相邻的土地，这些土地像跳棋盘那样分散于都市机场的南面的一个地区。

维尼县与联邦航空管理局的协议规定，通过噪音消除计划取得的任何土地都应当被投入到经济上有益的使用中去。为了履约，该县就业与经济发展局设计了一个建设大规模商业与高端科技园区的计划，因该计划着力于促进该县的经济转型，重点发展高新科技，所以该计划被称为“尖端计划”（Pinnacle Project）。维尼县预计“尖端计划”将创造成千的就业岗位和数以百万计的税收，并把维尼县的税基从以工业性收入为主转变成包括工业性收入、服务性收入和技术性收入的混合性税基。维尼县还认为，该计划将改善本县在发展共同体（development community）中的形象，从而有助于本县从一个高度工业化的地区转变成一个能应对21世纪高新技术需要的地区。尖端的（cutting-edge）开发还能吸引全国性和国际性大企业投资，从而带来经济的加速增长和税收的增加。

“尖端计划”的实施需要1300英亩土地。除根据联邦资助的噪音消除计划购买的500英亩土地外，该县还需要在开发区域获得更多的土地，于是再一次向该区域的土地所有者寻求合作，希望他们能够自愿出售其土地。这一轮买卖协商使该县又购买了另外500英亩位于开发区域的土地。

在获得了1000多英亩土地之后，该县计划还需要另外46块像跳棋盘那样分散于开发区域的土地。与46块土地的所有者协商未果，该县决定行使征收权。在2000年12月，维尼县议会通过了一项“必要性决议与征收公告（Resolution of Necessity and Declaration of Taking）”，允许该县行使征收权来获得尖端计划所需的另外300英亩土地。

该县根据《统一征收程序法》（UCPA）评估了剩余的房地产，^[14]并根据这些评估向土地所有者发出了书面要约。27位土地所有者接受了这些要约并把其土地卖给了该县。剩余19块土地的所有者拒绝将土地出售给政府，并于2001年4月诉请法院审查这一拟议的征收的必要性：^[15]他们质疑了这些征收的合宪性，主张“尖端计划”并非是为了一个公共目的。^[16]

经过一系列程序，案件最后到了密歇根州最高法院。密歇根州最高法院于2003年11月17日准许了哈斯考克的申请，随后认为维尼县的征收行为违宪。

本案争论的焦点是：维尼县的土地征收行为是不是为了“公众的使用或利益”，是否符合美国宪法第五修正案中的“公用条款”？

维尼县“尖端计划”的目标是：通过经济转型，增加就业岗位；增加税收入而增加用于公共服务的资金；改变维尼县在经济共同体中的地位。争议双方对此并无分歧。但是，哈斯考克等人认为：私人主体通过“尖端计划”获得的利益超过一般公众可能获得的利益，因此，政府征收土地并不是为了公众的利益，公众的利益不过是私人利益的副产品。

法院要处理的问题是：私人利益和公共利益混杂在一起，如何认定征收行为的合宪性？法院也认可通过将财产转让给私人促进公共利益的征收行为：“宪法中的‘公用’要求并非绝对禁止征收者把被征收的财产转让给私人主体这一观点在本院的征收权理论中是早已确定的。然而，同样清楚的是，宪法中的‘公用’要求的确禁止州为了一种私人使用而把被征收的财产转让给私人主体。^[17]也就是说，将征收来的财产转让给私人只能是促进‘公用’的手段，将征收来的财产转让给私人不能是征收财产的目的。”

这种纯粹的思辨并不能解决问题，必须归纳出一个客观的标准来判断究竟在哪些情形下可以将征收来的财产转让给私人。为此，法院归纳以前的判例，得出将征收财产转让给私人的三个条件，只要符合三个条件之一，这种土地征收行为就符合“公用”的要件。

第一，面对极端的公共需要，私人企业采用其他方法不可能获得私人土地。这些私人企业是创造公共利益的企业，这些企业的运作只有通过政府的财产征收行为才能取得土地使用权。^[18]例如，一家修建铁路的公司必须铺设轨道才能建成一条从A点到B点的大致笔直的道路。一个位于A点到B点之间的不动产所有者拒绝出售不动产，或者漫天要价，要求以高于其土地评估价50倍的价格出卖其土地。如果铁路公司不满足该所有者的要求，铁路的建设就只能停止。而且，如果相邻的不动产的所有者知道了先前的不动产所有者大发横财的消息，他们也会拒绝出卖其土地。这种情形下，政府行使征收权取得土地，然后转让给私人企业，并不违背宪法文本中的“公用”要求。

第二，私人主体在使用被征收的财产时对公众负有义务，征收者把该财产转让给该私人主体也符合宪法中的“公用”要求。法院曾经在雷克赫德管道公司诉德恩案（Lakehead Pipe Line Co.v.Dehn）中认为，州政府对管道公司在被征收土地上建设的输油管道保留了充分的控制权力。^[19]而且，管道公司“承诺在跨州商业中运输”，管道公司的输油管道将根据密歇根州公共服务委员会发出的指令使用，这些义务在必要时还可以由州强制履行。因此，“公用”要求允许征收者把被征收的财产转让给私人主体，只要公共机构对该财产保留了控制手段。

第三，如果征收土地行为本身就满足了公共利益的要求，即使其后将征收来的土地转让给私人，也不违反宪法中的“公用”限制。引了1951年的贫民窟清理案（In re Slum Clearance）。^[20]在该案中，底特律市征收破败的房屋，随后把这些财产转让给私人。这一征收的主要目的是拆毁不合格的房屋，并据此增进公共卫生和安全；虽然随后把清理破败房屋后的土地重新出售，但这一点对于公共目的而言是“偶然性的”。征收行为本身（而非被征收的土地最后被投入的使用）就是一种“公用”。^[21]

归纳起来，把被征收的财产转让给私人主体在三种情形下是正当的：（1）创造公共利益的私人企业因“极端的公共需要”要求政府征收土地；（2）政府将征收的财产转让给私人主体后，该财产仍然受到公权力机关的监督；（3）政府的财产征收行为本身就满足了“公用”要求，无须通过该财产的最终受让人（私人主体）来实现公共利益。

根据以上几点，法院判决维尼县政府的土地征收行为违宪，因为维尼县政府将征收的财产转让给私人企业，但又不符合上述三种情形之一：第一，“尖端计划”拟建的商业与科技园区并不是创造公共利益的企业，也没有证据表明他们取得土地只能通过政府的土地征收行为；第二，“尖端计划”并没有受到公共权力机关的监督，以保证被征收的财产在被售与私人主体之后会被继续用于公共福利。相反，维尼县政府是为某些私人主体谋划购买哈斯考克的房地产，以供私人主体追求自身的经济利益。“尖端计划”所产生的公共利益只是最终的财产所有者追求利润最大化这一进程中的附带现象。而且，没有什么正式的机制确保即将占有哈斯考克财产的那些企业会继续为当地经济的健康发展作出贡献。第三，征收哈斯考克财产这一行为本身并没有服务于什么公共利益。维尼县所援引的公共利益是在政府征收土地并把这些土地投入到私人使用之后产生的。^[22]

本案判决的论证比伯尔曼案精细了很多。法院承认并非所有的商业开发都与美国宪法第五修正案中的“公用”限制冲突，为了公共利益的商业开发是合宪的。如何处理商业开发中私人利益和公共利益混杂的情形，法院给出了更具可操作性的标准：将财产征收后转让给私人在三种情形下是合宪的。

商业开发助力维尼县经济转型：哈斯考克案再度诉讼

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