为了消除破败落后的商业开发：伯尔曼诉帕克案优化

2023-07-16 理论教育版权反馈

【摘要】：规划委员会授权土地开发署执行。但却由此引发了诉讼。上诉人伯尔曼的房产位于S.W.第四街道的第712号。开发署要征收该幢房产，遭到伯尔曼反对，其中的一条理由是：对该幢房产的征收不符合美国宪法第五修正案中的“公用条款”。伯尔曼起诉到地区法院，败诉。最后上诉到联邦最高法院，要求审查哥伦比亚议会立法的合宪性。商业开发是否属于为了私人利益的开发从而违反宪法第五修正案？

1945年前后，美国哥伦比亚特区的许多地方显得衰败破落。为此，哥伦比亚当地议会于1945年通过了一项旨在消除破败的《哥伦比亚开发法》（Columbia Redevelopment Act）。^[9]该法律第二部分规定：“因为技术和社会条件的变化，天灾人祸，或者其他原因导致哥伦比亚特区内某些地段的居住条件明显低于正常水准，使用这些房屋会危害公共健康、公共安全、公共道德和公共福利时，政府可以采取一切必要和适当手段消除这种有害的条件，这符合美国政府保护和促进居民公共福利的政策。”该法第二部分还继续规定：“如果没有政府的参与，某些地段的改造不可能完成。如果将征收来的土地出售或出租给私人，只要属于经济开发计划的一部分，也不违反美国宪法第五修正案中的公用条款。”

为完成开发，该法还分别在第四部分至第六部分设立了两个机构。第一个机构是哥伦比亚特区土地开发署，该署由5名成员（包括本案的被上诉人）组成，职权是“为了哥伦比亚特区的发展，阻止、减弱或者消除引起城市衰败的因素，采用收购、兼并甚至征收及其他手段获得房产”；第二个机构是首都规划委员会，职权是“制定包括土地综合利用计划在内的综合规划。可以规定哪些土地用于居住、商业、工业、娱乐和开发，哪些是公共用地，哪些是私人用地”。

1950年，规划委员会为华盛顿市的B区做了一个完整的规划。该区域位于华盛顿东南角，显得极度破败，其中，64.3%的房屋无法修缮，18.4%需要大修，仅有17.3%差强人意；57.8%的住户使用户外厕所，60.3%的住户没有澡堂，29.3%的住户缺电，82.2%的住户没有洗脸池或下水道，83.8%的住户没有中央供热系统。按照健康专员的说法，应该为了公共利益的要求提升该地的健康水准。该区共有居民5012人，其中97.5%为黑人。

B区规划详细说明了各种用地的范围和分配比例。一部分建设街道、公用设施、学校和休闲场所，另一部分用于非公用设施（包括住宅）。该规划还对非公用设施部分作了非常详细的说明，并指出，将有至少1/3的土地用于廉租房（low-rent housing）建设，每间房每月的租金最多17美元。该规划在经过听证后通过。规划委员会授权土地开发署执行。

土地开发署按照该规划，拟征收该地区的土地：准备将土地集中后，一部分用于公共设施的建设，另一部分用于商业开发，出售或出租给私人。当然，出售或出租给私人的部分保留了1/3多建设廉租房。但却由此引发了诉讼。

上诉人伯尔曼的房产位于S.W.第四街道的第712号。该房产不用于居住和生活，一家百货商店位于此。该房产没有到破败不堪的程度。开发署要征收该幢房产，遭到伯尔曼反对，其中的一条理由是：对该幢房产的征收不符合美国宪法第五修正案中的“公用条款”。伯尔曼起诉到地区法院，败诉。最后上诉到联邦最高法院，要求审查哥伦比亚议会立法的合宪性。伯尔曼提出：创造一个和谐、迷人的社区不是“公用”的目的范围——为了改造贫民窟的征收是一回事，但为了创造一个和谐、迷人的社区而征收私人财产是另一回事；他的房产并不破败，没有对公共健康、公共安全、公共道德和公共福利产生影响，不应列入征收的范围；房产被征收后将被私人而不是公共机关管理，是为了私人利益的开发而不是“公用”。

联邦最高法院认为：“公共福利的概念是宽泛且包容的。它可以表达精神价值，也可以表达物质价值；可以表达艺术价值，也可以表达金钱价值。在本案中，议会和它的授权机构宽泛地考量了一系列价值后作出了一个决定：一个社区应该美丽而且健康，宽广而且干净，和谐而且有人仔细巡逻。我们重新评估这些价值并不合适。如果哥伦比亚的管理者认为我们的首都应该漂亮而且卫生，第五修正案并不禁止他们这样做。”^[10]联邦最高法院承认“创造和谐、迷人的社区”并不违反宪法第五修正案中的“公用条款”。

商业开发是否属于为了私人利益的开发从而违反宪法第五修正案？法院指出：“既然实现这些目标在议会的权限范围内，通过何种途径达致这些目标就是议会自己有权决定的事情。在这里，选择的途径就是通过私人企业实现对该地区的开发。上诉人认为这意味着：为了一个商人的利益而去征收另一个商人的财产。但是，一旦公共目的成立，选择何种路径是议会的权力，议会可以决定：通过一个私人企业比通过政府部门完成这一计划，可能一样好，还可能更好……我们不能说政府部门亲自开发是促成社区公共目的的唯一渠道。”^[11]显然，法院不认为商业开发和公共利益冲突，反而是实现公共利益的路径。而通过何种途径实现公共利益，是议会自己裁量的事情，法院不应干预。

至于伯尔曼认为自己的房产并不破败，最高法院引用了专家的意见认为：“整个社区应该作为一个整体来考虑，并不需要对每幢建筑做逐一评估。而且，整个规划不单是拆除已有的贫民窟，也要阻止新的贫民窟诞生。”最高法院在判决书中写道：“专家意见认为，如果这个滋生疾病的社区要变得有利于健康，而不是回到破败和贫民窟的状态，就必须作为一个整体规划……过分拥挤的住户，没有停车场，没有足够的街道和林荫道，缺乏娱乐场所，光线阴暗，空气污浊，这是一种陈旧过时的街道模式。只拆除那些明显有害的建筑仅能减轻而不是消灭这种状况。整个社区必须重新设计，整个计划不仅包括房屋，还包括学校、教堂、公园、街道和购物中心。在这个意义上说，这个计划是力图控制这一地区的衰败，并阻止新的贫民窟在未来诞生。（关于土地的）未来的多元化用途与维持适宜的居住水准明确相关，且在议会的权限范围内。”^[12]

最高法院在本案中对“公用”标准的判断基于非常宽容的立场——只要立法符合公共目的的要求，《宪法第五修正案》就不禁止；对商业利益是否与公共利益冲突态度明朗——商业利益可以是实现公共利益的途径；对公共利益的考量方法也是粗线条的——考量整个规划，而不是逐一评估被征收的房产是否有害于公共福利。

双方争论的问题已经解决，但该案的判决是通过大开大合的路径证成的。也许当事人和最高法院当时根本就不认为这种大开大合的证成路径有什么“天衣之缝”，也意识不到如果换成“丝丝入扣”的展开路径，还可以有另一种答案。这种可能在以后的案件中不断被挖掘出来，该案件的判决也不断得到重新解释。

第一个问题是：本案中的征收行为在哪个环节上符合“公用”要求？是征收破败的房屋本身满足了“公用”要求（因为征收行为防止了房屋的有害使用），还是随后将该地区建成一个“和谐而迷人的社区”满足“公用”要求？对这一问题的不同解释会带来不同的证明负担。如果征收行为本身就满足了“公用条款”的要求，则随后将土地出租或出售给私人是否符合“公用条款”就可以在所不问；如果是对征收土地的利用行为满足“公用”要求，则可能要面对这样的追问：征收一个人的土地后将它转让给另一个私人，这是“公用”吗？最高法院在本案中并没有区分这两个问题，最高法院仅一般地认为——通过商业开发是实现公共利益的途径之一。

第二个问题是：最高法院在本案中没有区分“警察权和征收权”，破败的房屋完全可以通过《州防治公害法》来解决，无需使用征收权。当事人也可以通过《州防治公害法》得到救济。这里警察权的行使不需要补偿，但征收权的行使则必须以补偿为前提。法院在本案中没有区分这两种权力，仅认为，议会为了达成一个公共目的，可以采取议会认为合适的手段，法院不应置喙。其实，征收权行使的条件是非常严格的，它是采用其他手段无法达到目的的情形下迫不得已采用的一种方式。因为这一点，本案的判决在后续的案件中受到过批评。^[13]

为了消除破败落后的商业开发：伯尔曼诉帕克案优化

相关推荐