程序解释与公共利益的困境：优化方案

2023-07-16 理论教育版权反馈

【摘要】：多数人认为是“公共利益”的东西不一定就是“公共利益”，真理不能通过投票表决。在我国，提出由立法机关界定“公共利益”的学者也不乏其人。

也许“公共利益”的定义面临太多的尴尬，实务界开始从定义的包围圈中突围，力图从其他路径回答对什么是“公共利益”的追问，将“什么是‘公共利益’”的问题转化为“究竟由谁来界定‘公共利益’”的问题。

“美国法院在历史上一直将注意力放在征收补偿，而非征收行为是否符合公用目的……征收是不是为了‘公共用途’，几乎成为一个由议会独断的‘政治问题’：只要是议会作出的征收决定必然符合公用目的，法官不应该用自己对‘公共用途’的理解去限制议会权力的行使。到此为止，问题已经不再是‘公共用途’是什么，而是究竟谁的定义说了算。”^[16]

这种转化在英国就来得更加顺畅。作为议会主权国家的英国，将“什么是公共利益”的问题转化为“由谁决定公共利益”的问题没有任何制度和传统的阻隔——尊重议会的传统在英国源远流长，根深蒂固。当然，从知识考古学的角度，这种将问题转化的思路绝非英美学者和法官的首创，我们可以从柏拉图那里寻找到转化问题的智识资源。在《国家篇》中，柏拉图经过大段大段的逻辑游戏，将“公共利益”定义为“统治者的利益就是真正的‘公共利益’”。^[17]我们只要将柏拉图这一语句中的“统治者”置换为“议会”，就可以得出英美司法实务界得出的结论。

这个思路还有另一种表述方式：通过立法程序中的广泛参与来消解“公共利益”与个人财产权之间的紧张。

“‘公共利益’之争，核心并不在于‘公共利益’的准确定义，而是在于如何定义——如何通过在国家机关与民众之间达成共识而确定‘公共利益’，而达成共识的前提是承认国家机关‘权力利益’的客观存在。权力利益与权利利益（私人利益）之间的平衡，是解决‘公共利益’问题的‘命门’。而点中此‘命门’的武器，只能是为公众提供充分的参与机会，让他们的意见通过合法途径得到表达并最终体现于为一切社会主体所共同遵守的法律之中。”^[18]

这种将问题转化的思路与其说解决了问题，不如说将这个问题的解决交给了另一个问题：柏拉图所说的统治者是哲学家，是至善的人，然而，至善的人到哪里去寻找呢？议会也不是我们寻找的至善化身，多数人同样可能形成专制。而且，“什么是‘公共利益’”与“由谁决定‘公共利益’”终究是两个问题。尽管议会是代表选出的民意机构，且代议机构的工作程序相对于行政程序而言可能更为民主，但“公共利益”的异化问题不会因为代议机构工作程序的民主性而消解——决定“公共利益”的程序应该和决定“公共利益”的理由区分开。多数人认为是“公共利益”的东西不一定就是“公共利益”，真理不能通过投票表决。^[19]

从实践的角度看，如果说将土地征用决定的权力交给议会尚且可行的话，那么，将其他财产的征收和征用都交给代议机关操作绝对是不现实的。在我国，提出由立法机关界定“公共利益”的学者也不乏其人。但立法机关如何界定呢？有两种可能的解释：一是立法界定，即在立法中明确界定什么是“公共利益”；二是在征收和征用中具体界定。^[20]但这两种可能的解释都存在着悖论：如果要求立法机关在立法中规定什么是“公共利益”，这对立法机关而言绝对是苛求——“非不为也，实不能也”，将政策性的考量放入宪法，本来就是人类理性迫不得已的以退为进；如果要求立法机关在具体的征收和征用中具体界定“公共利益”，则更不可能——不仅有违立法权和行政权的分野，立法机关也会因无法抽身而在具体的征收和征用行为中越俎代庖。

程序解释与公共利益的困境：优化方案

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