解读与困境：公共利益的实体解释

2023-07-16 理论教育版权反馈

【摘要】：在当今德国最有影响的解释“公共利益”的理论是“量广”、“质高”的理论。[15]对“公共利益”的实体解释路数力图弄清“公共利益”的内涵，确立一个可以判断“公共利益”的确定标准。如果将“公共利益”进行拆解，我们必须首先解释“公共”，而后解释“利益”，最后将两者合致，形成对“公共利益”的解释。

早在1884年洛厚德发表的《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中，将“公共利益”界定为“一个相关空间内关系人数的大多数人的利益”。^[9]这一观点很快就遭到了批评——超越相关空间的大多数人利益同样可以是“公共利益”。两年后，纽曼在洛厚德观点的基础上去掉了地域性因素，将公共利益界定为“一个不确定之多数成员所涉及的利益”。如果说洛厚德的概念趋于狭隘的话，纽曼的概念则趋于矛盾：多数必须以范围确定为前提，不确定怎么会有多数？

在当今德国最有影响的解释“公共利益”的理论是“量广”、“质高”的理论。所谓“量广”即指“受益人的数量最多，尽可能地使最大多数人能均沾福利”；“质高”指利益的根本性，“以对受益人生活需要的强度而定，凡是对满足受益人生活愈需要的，即是‘质最高’的标准”。^[10]然而，什么是“量广”？什么是“质高”？“量广”基本上是无法判断的，而什么是“质高”则与人的主观偏好相关。

笃信“公共利益”可以定义的不仅有擅长思辩的大陆法学者，英美法学者中力图对“公共利益”进行实质定义的也不乏其人。英国利兹大学（University of Leeds）的公法与比较法教授约翰·贝尔（John Bell）就认为：“公共利益”凸显一个社会的基本价值，这些价值可以进行归纳——尽管无法穷尽。这些价值是维持和提升共同体所必需的，而不是让一部分人为另一部分人的幸福买单。^[11]这些价值包括保护政府机构、保护向法院寻求救济的权利、保护经济制度以及其他一些宪法价值，如种族平等、某些道德价值、反对欺诈。^[12]尽管社会的基本价值可能是变迁的，但根本性的转向是不可能的。一部分价值随着社会的变迁而变迁，而另一部分价值则随着社会的变迁而历久弥新。^[13]约翰·贝尔（John Bell）还论证了“公共利益”之所以可以抑制个人权利的正当性：个人具有两重身份——作为共同体成员的人和作为私人的人，作为共同体成员的利益高于作为私人的利益，因为加入共同体意味着放弃部分私人利益，且共同体同样来源于同意。

但约翰·贝尔（John Bell）的定义同样千疮百孔。在约翰·贝尔（John Bell）教授提出关于“公共利益”的定义之后，米尔恩教授（A.J.M.Milne）旋即撰文反驳，在题为“公共利益、政治悖论及其判断”（The Public Interest，Political Controversy，and the Judges）一文中，米尔恩教授指出：一个政府行为涉及很多约翰·贝尔教授所指的社会基本价值，而这些基本价值往往不能两全，没有一种价值是决定性的（decisive），做出某种政府行为和不做出某种政府行为都可以用贝尔教授所指的社会基本价值论证。^[14]因此，米尔恩（A.J.M.Milne）教授认为，“公共利益”根本就是一个政治悖论。^[15]

对“公共利益”的实体解释路数力图弄清“公共利益”的内涵，确立一个可以判断“公共利益”的确定标准。如果将“公共利益”进行拆解，我们必须首先解释“公共”，而后解释“利益”，最后将两者合致，形成对“公共利益”的解释。对于“公共”的解释，学界总在“受益人是否特定”，“受益人是否多数”两个问题上转圈，而“多数”是一个既定的数量概念，必须人数特定方能决定是否“多数”，而且，在对财产进行征收和征用的行政程序中几乎无法判断多数和少数的问题。对“公共”的解释本已聚讼纷纭，对“利益”的解释又再起纠葛：一个政府行为不可能只涉及到一种价值，在对立的社会基本价值之间，哪一种是“公共利益”，而哪一种不是？不同的社会价值之间是很难排序的。

解读与困境：公共利益的实体解释

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