“实际上在自然资源和环境治理领域，市场可以发挥重要作用，但通常难以发挥基础性作用，政府应担扮演更为重要的作用，在长期拥有集权传统的中国尤其如此。”自2000 年被称为“中国水权交易第一案”的东阳—义乌水权交易以来，水权交易市场已经逐步形成。2016 年中国水权交易所正式挂牌成立，截至2017 年底，已促成交易42 单，累计交易水量14.68 亿立方米。......
2023-07-01
政府在知识产权治理中的关键角色和职能
【摘要】：有些政府过度参与知识产权事务的做法，实际上并不是非常明智的。政府在知识产权事务上的角色并没有要求其过度参与这种事务，政府在知识产权事务中的角色应当是“掌舵”，而非“划船”。2010年《著作权法》修改时删除了不符合主流价值观的“依法禁止出版、传播的作品”不受著作权法保护的规定。政府除了扮演以上知识产权事务治理角色之外，还在知识产权数量和质量的平衡上起着非常重要的作用。
“政府之所以是关键的，是因为它对于整个社会的控制是相对有力的”。[69]知识产权事务的治理是社会事务治理的一部分，政府作为政治角色是不能缺位的，其位置如何安排是一个重要的问题。政府在社会治理中的地位及角色与国家政体有较大的关系，而且根据具体的政府职能划分不同，也具有多样的政府角色选择。基于此，国家政体与知识产权制度及政策具有紧密的联系。如我国的政治协商模式虽然不具有西方民主政治的民主责任制、反腐败、财政公共化等优势，却在政策与权威的连续性、国家能力的有效性、决策的理性化、公民协商能力的有效培养等方面具有优势。[70]知识产权事务的管理与负责，在有些国家根据不同的知识产权类型而归属于不同的政府部门。政府对知识产权事务的治理，主要在于知识产权授权确权的管理，也即所谓的行政事务。知识产权的行政权力作用规范和作用过程直接影响该国知识产权事务的治理秩序与发展导向，并起到间接影响国家知识资源分配的作用。
政府在知识产权规则中起到知识产权政策承上启下的中坚作用，它的作用是中立的，且在一定程度上代表社会公众。根据德沃金在《原则问题》里的观点，就什么可以成为美好生活的问题来说，政府必须保持中立。知识产权规则对人们的美好生活具有关键作用，政府在国内法制定过程中既要听知识产权需求的意见，也要听社会公众的意见。在社会公众没有得到有利代表的时候，政府应当从一定程度上去探求究竟相关的观点是否对社会公众及秩序稳定具有公平的促进作用、是否平等对待了人们的生存权与发展权，并以此作为制度制定和执行的依据。作为国家法律规定的首要执行主体的政府，其在知识产权授权确权的具体落实中，有制定具体工作规范的权力，但是这个权力仍然要以法律为依据。在当前知识产权范围持续扩张与社会上大多数人的知识接近需求相比之下，部分社会群体及其观点极有可能被边缘化。[71]这种边缘化不一定源自其人口少，更可能是没有发声意识、没有发声渠道，然而这并不意味着这些边缘化的知识接近需求是不重要的。因此，基于政府能够直接在其工作中接触知识产权人等知识产权主体，他们应当在中立之余发挥凝聚相关观点并在相关工作内容中调整知识产权授权确权的相关规范等作用，满足人们对保护自我知识创新的强烈需求及保证人们使用知识的渠道畅通。国家应当在知识资源分配方案上找到最为国民所接受的备选方案。[72]这一点绝对离不开政府作为首要的问题和观点形成中心的角色，在相关法律制定与修改、提供建议与方案时，政府应当积极响应，并尽力关注可能被边缘化的声音。
有些政府过度参与知识产权事务的做法，实际上并不是非常明智的。如我国长期存在的知识产权行政、司法保护双轨制之下某些领域行政保护超越司法保护标准的做法，这实际上是将知识产权事务过度置于政府管控之下而民众自主参与力度有限的做法。虽然知识产权行政保护可能会带来高效的知识产权保护结果，但是这种有效性的前提是有效的政府与充足的知识产权执法人力、财力。政府在知识产权事务上的角色并没有要求其过度参与这种事务，政府在知识产权事务中的角色应当是“掌舵”，而非“划船”。[73]再如，我国著作权集体管理组织虽然不是严格意义上的政府角色，但是依然存在着严重的行政色彩。这使得本来应当由民众自由处理的知识产权授权委托渠道过度被行政化、集中化。这种集中化虽然可以使得政府及时、集中管控大多数作品的许可与流通渠道，但并不利于民众通过自由、多元化的集体管理组织授权而畅通知识交流渠道。相反，为著作权等知识产权的授权行为赋予市场自由，相当于给予授权行为一个自由选择的机会，在相互比较之间也可以形成较为广泛的信息互动与沟通渠道，更有利于知识与信息的传播。
值得注意的是，不主张政府对知识产权事务的过度介入，并不否定在某些时候政府补充介入的必要性。如在地理标志的培育中，有些产品的分散种植并不利于当地地理标志的申请。西班牙政府在其国内橄榄油地理标志培育过程中将相关橄榄树种植者相对集中，对其成功培育地理标志、形成地理标志产品特色与扩张市场起到了关键作用。[74]而且，在很多场合，政府能够有效弥补公共利益缺位代表的缺陷，在知识产权强保护的进阶中为公共利益维护和公共领域保留提供了一定的有效代表。如在商标审查时，对于违反一定秩序的商标予以大范围的禁止，可以净化人们的语言环境、商业环境，绿色专利等也是一种公共利益维护理念之下的专利授权制度。但是在著作权领域内，这种规则略显差异。2010年《著作权法》修改时删除了不符合主流价值观的“依法禁止出版、传播的作品”不受著作权法保护的规定。这也表明，之前的著作权法也是对公共利益有所考虑的。当然，该规定的删除另有起因，在此不予展开。
“国家利益必须能够落实到个人”。[75]在国家知识产权制度的贯彻和落实过程中，地方政府的作用也异常重要。在地方政府的权力较大且最直接与民众接触的情形下，地方政府的作用对知识产权事业的发展异常重要。地方政府的政治利益与国家知识产权法相关的规定并不一定完全一致的场合，地方政府的地位与角色更为重要。地方政府对知识产权的态度直接影响当地知识产权事业的发展与企业和民众对知识创新的态度。如我国东部地区及发达城市，地方政府对知识产权的重视从一定程度上透露出政府对待知识、知识产品、知识产权的态度，这为当地人提供了一定的政治认知基础，能够鼓励相关地方的企业和民众积极参与知识创新。而在保守的、经济发展落后、试错成本较大的地方，往往知识产权的发展并不理想，地方政府基于相关经济发展等政治性业绩的考虑，通常对知识产权的发展缺乏能力，除非有上级政府给予的补贴等支持。为了获取更多的奖励，地方政府也可能进行效仿，对相关的知识产权企业进行奖励，制造一种提高知识产权申请量的政府业绩印象。政府奖励是鼓励企业创新的办法之一，可是对于知识创新与传播却不是最佳的办法，将知识产权的量与政府业绩挂钩更不值得提倡。
政府除了扮演以上知识产权事务治理角色之外，还在知识产权数量和质量的平衡上起着非常重要的作用。这一作用体现于国家能通过授权标准的协调调整、平衡知识产权数量与质量。正如有人所称，美国专利商标局有更大的动机去授予一个专利而不是驳回一个专利申请，因为专利审查员的奖金部分取决于他们处理的专利申请数量。[76]至于为了控制专利的数量过快增长带来的问题而采取的控制专利授权率的做法，[77]虽然其科学性值得质疑，但是也从一定程度上表明了政府在知识产权量上的调控能力。为了获取更多的知识产权收入，政府或许会在知识产权量上做出一定的衡量，但是衡量的具体标准与政府利益有极大的关系，因此，如何对之予以更科学的规范也值得思考。
基于知识产权人为稀缺的特点，知识产权的授权确权也存在一定的权力寻租空间。尤其是实力雄厚的大公司，它们对知识产权量的需求、对知识控制权的渴望直接促使它们为了知识产权布局与知识产权囤积而采取一定的手段，在其中政府的腐败等问题也会呈现。
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