美国互联网金融的监管实践总结

2023-07-05 理论教育版权反馈

【摘要】：美国实施功能性监管，并且奉行的原则是多头监管、权力分散、相互制约与平衡，实行联邦与州政府共同管理模式。（二）网络借贷行业的监管美国对网络借贷行业的监管延续了金融监管的传统，采取以行为监管与消费者保护为特征，多部门分头监管，联邦政府与州政府共同监管的模式。

美国实施功能性监管，并且奉行的原则是多头监管、权力分散、相互制约与平衡，实行联邦与州政府共同管理模式。对于金融创新，监管当局基本持审慎宽松态度，在坚持金融消费者保护的前提下，针对金融创新出现的新问题和新情况，在现有的法律框架基础上采取补充、修订、豁免的方式进行完善，将新兴的金融创新纳入监管范畴内。

（一）网络银行业的监管

20世纪90年代中期，网络银行兴起以后，美国监管部门认为网络银行这种金融创新可以降低金融机构与金融消费者的交易成本，有利于改善金融服务，因此采取了支持与鼓励的态度。另外，消费者保护是美国金融监管的首要任务，因此为了适应网络银行的发展，美国与时俱进地对原有法律法规进行了修订、补充和完善，并订立了一些新的法律加强对网络安全、电子签名等新出现的问题进行规范监管。

1.监管机构

涉及网络银行业的监管机构包括货币监理署（OCC）、美联储（Fed）、联邦存款保险公司（FDIC）、财政部储蓄机构监管局（OTS）、全国信贷联盟署（NCUA）、联邦金融机构审查委员会（FFIEC）等全国性的监管机构。如果网络银行是州立注册的，还需要接受各州监管机构的监管。2008年次贷危机之后，美国针对监管体系的漏洞颁布了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，并设立了协调联邦与州监管机构间沟通和信息分享的金融稳定监管委员会（FSOC）以及实施消费者教育计划的消费者金融保护局（CFPB）。2011年7月，美国联邦贸易委员会（FTC）也开始对网络银行业执行调查职责和采取执法手段。

2.法律法规

美国从20世纪90年代中后期开始，针对网络银行业的发展情况和发展特点，及时地制定了一些针对性较强、具有可操作性的法律法规，为网络银行业的风险管理提供了法律框架，如表8-1所示。

表8-1　美国网络银行业的法律法规

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3.市场准入与内部控制

传统金融机构开展网络银行业务，不需要重新注册和审批，只要定期提交网络银行业务检查报告与数据即可；对于纯粹虚拟网络银行的设立，需要按照新设立银行的标准进行注册和审批，并满足其他特定条件。网络银行应具有内部监控机制，利用实时跟踪技术对可能发生的风险进行识别与监控，对已发生的风险进行纠正恢复。

（二）网络借贷行业的监管

美国对网络借贷行业的监管延续了金融监管的传统，采取以行为监管与消费者保护为特征，多部门分头监管，联邦政府与州政府共同监管的模式。

1.监管机构

从美国网络借贷平台的运行模式以及借贷双方的参与方式可见，借款人和投资者处于信用链条的两端，没有直接借贷关系，而是通过网络借贷平台出售的收益权凭证建立关系。2008年10月，美国证券交易委员会（SEC）以《1933年证券法》为依据，认定网络借贷平台发行出售的收益权凭证属于证券交易行为，因此网络借贷平台要同传统证券商一样必须在SEC进行登记注册，并通过信息披露和反欺诈条款保护投资者。同时由于网络借贷平台要在美国各州开展业务，所以要满足以北美证券管理协会（NASAA）为代表的各种证券监管部门实施的地域准入监管，获取在当地开业的运营资格。因此，网络借贷平台需要在美国各州逐个进行登记注册以获取在各地展业的资格。为保护金融消费者权益，根据《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》成立的消费者金融保护局（CFPB）对涉及网络借贷行业金融消费者领域的产品和服务也具有监管权力。CFPB有权力要求网络借贷平台及时充分披露相关信息，以帮助消费者理解其中的条款、成本和风险，同时建立数据库收集整理金融消费者投诉并做出反应。在网络借贷平台中组织和发放贷款的Webbank商业银行必须遵守《金融服务现代化法案》中的金融隐私条例，并接受联邦存款保险公司（FDIC）的监管。联邦贸易委员会（FTC）实际上不是一个监管机构，而是一个执法机构，对金融服务领域的歧视与欺骗性行为进行调查执法。网络借贷平台参与了第三方债务催收活动，因此需要接受FTC的调查监督并受理金融消费者的投诉，如表8-2所示。

表8-2　美国网络借贷行业的监管机构

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从表8-2中可见，美国网络借贷行业存在着若干监管部门，一定程度上造成了监管重叠、监管浪费，降低了监管效率，而且增加了网络借贷平台的负担，缺乏灵活性。2011年7月，美国政府责任办公室（GAO）提供了另外一种监管思路，即设立一个单独部门对网络借贷行业进行统一监管。新的监管思路可以回避多头监管的问题，但是有可能会对行业发展造成不确定性，同时还存在着监管转移成本。短期来看，美国对网络借贷行业的多头监管模式不会有太大的变化，同时监管部门也会继续观察是否有必要制定新的监管规则和模式。

2.法律法规

网络借贷平台上的借贷交易和权证发售与传统金融渠道中的行为是一样的，因此美国并没有专门制定有关网络借贷行业的法律法规，数量众多的现有联邦和州监管法律法规为网络借贷行业提供了法律框架，如表8-3所示。除表8-3中适用于网络借贷行业的联邦政府层面的法律外，还有一些州政府监管部门对本州内经营信贷业务、债务催收等方面的法律。这些现有的法律从界定网络借贷产品的属性，披露真实、完整信贷信息，禁止歧视与欺诈行为，监管债务回收方式，保护消费者个人隐私，反洗钱等方面提供了法律依据。

表8-3　美国网络借贷行业的法律法规

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3.市场准入

现有和新开办的网络借贷平台都需要在美国证券交易委员会（SEC）注册成为证券经纪商并接受SEC监管。但其注册费用很高，大概为400万美元，大大提升了网络借贷平台的运营成本。而且根据《1933 年证券法》的规定，网络借贷平台如果不是全国性证券交易所的上市公司，想要在各州展业就必须到当地证券监管部门逐一登记，获得批准后才可以得到向该州居民发售收益权凭证的允许，同时还要遵守各州的监管要求和监管法律。2008－2009年，Prosper和Lending Club相继在SEC注册成为证券经纪商。截至2011年3月末，已有30个州和哥伦比亚特区通过了Prosper和Lending Club一家或两家公司的注册申请。2014年12月，Lending Club在纽交所成功上市，拥有了在各州逐一登记的豁免权，为其在各州拓展业务提供了新途径。高昂的入市门槛阻止了一些不够优秀的市场进入者，对美国网络借贷行业的市场结构产生了重要影响，美国网络借贷行业在近10年的发展过程中已经形成了集约化的格局。

4.信息披露

同SEC监管的其他证券公司一样，Prosper和Lending Club也要遵守充分信息披露的原则，以保证投资者能够获得真实、全面、充足的信息与风险提示，缓解信息不对称，做出合理的投资判断。Prosper和Lending Club必须要向SEC提交证券发行说明书与补充材料。发行说明书包含了几乎所有网络借贷平台的相关信息，如平台运作基本情况与具体细节、收益权凭证的基本条款、投资人风险提示等。补充材料则是对不断更新的每一笔借贷与凭证出售进行补充，逐日报送到SEC并向公众公布，需要披露的信息包括借贷期限、利率、出价历史、投资人回报率等产品概述以及投资者购买凭证的相关风险等。另外，平台还在贷款列表中提供了与贷款相关的信息，如借款人愿意公布的不具有个人识别信息的贷款目的、工作状态、收入情况等个人信息，以及以匿名方式公布的借款人信用报告。制度化的信息披露保证了信息在发生错误、遗漏、误导性的时候，投资者可以得到相应的法律保护，有利于提高网络借贷产品的透明度和标准化，有利于提高行业的自律性。

（三）网络众筹行业的监管

1.美国股权众筹监管法律的确定

在美国原有证券法律框架下，股权众筹平台进行的证券发行与股权转让都是违法的。面对众筹融资的实践发展，美国进行了积极的立法尝试，为股权众筹的合法地位与规范化发展提供了法律框架和依据。2011年11月，美国众议院通过了《企业融资法案》，为众筹获得联邦证券监管的豁免提供法律保证。该法案对众筹企业的融资总额、融资者义务、合格投资者标准等方面都进行了限制性规定，保护了投资者。2012年4月，《JOBS法案》颁布，使小企业尤其是新兴成长型企业可以通过众筹方式获取股权资本，明确了融资者、投资者、众筹平台三方的权利与义务，确立了众筹平台的合法性，为众筹行业的发展提供了监管指引。作为证券市场的主要监管者，美国证券交易委员会（SEC）负责《JOBS法案》的落实及法规、监管细则的制定。2013年10月，SEC依据《JOBS法案》发布了关于众筹融资的指导规则，对众筹平台行为规范、投资限制、发行要求、信息披露等方面做出了详细的规定，力图在投资者保护与融资便利之间进行平衡。

2.美国股权众筹监管细则的规定

《JOBS法案》为了保护投资者利益，从以下几个方面对众筹行业进行了限制性的规定。①对股权众筹平台资格的认定。《JOBS法案》明确免除了股权众筹平台在SEC注册登记成为证券经纪商和交易商的要求，但是众筹平台仍然需要接受SEC的监管，同时必须在美国金融业监管局（FINRA）进行登记，注册成为全国性证券交易协会成员。②对众筹平台的业务范围进行了严格限制。《JOBS法案》明确规定了众筹平台的业务边界，不允许众筹平台拥有、管理、处理平台上交易的证券或投资基金，不能代持或管理众筹平台投资者资金，不能提供咨询服务，不能向投资者提供投资建议或推荐意见。③对众筹平台从业人员的限制。《JOBS法案》禁止众筹平台和众筹企业有利益关系，禁止平台的管理层与内部人员利用在其平台上发行和交易的筹资企业获取经济利益，同时禁止众筹平台用夸大、虚假信息误导投资者。④对合格投资者的限制，主要是从投资者年收入、投资额度等方面进行规定，以降低投资者可能遭受的损失。⑤严格的信息披露。严格信息披露的要求既包括众筹平台又包括发行企业。众筹平台遵守信息披露义务包括对投资者的风险告知和证券交易行为的披露。同传统证券商一样，众筹平台有义务对发行企业的招股说明书、财务报表和其他文件进行尽职调查。发行企业向SEC和投资者的信息披露包括企业经营运行的年度报告，备案信息包括企业具体情况、财务状况、股东背景、投资者权利和未来风险告知。

知识链接

美国的监管实践：PayPal

PayPal最初是1998年在美国加州成立的一家非银行第三方支付公司。其目前能够在包括美国在内的全球100多个地区进行支付，只不过在有些地区是被明确视为银行（bank），而不是单纯的第三方支付公司。

在消费者保护方面，2006年，美国28个州的检察官曾对PayPal发起诉讼，要求PayPal对消费者澄清：消费网络购物时，是否享受与信用卡消费一样享受《监管指令Z》的保护？PayPal不得不明确表示，因为自己不是信用卡机构，所以，不会承诺《监管指令Z》完全一致的条款，但会明确揭示自己版本的消费者权利和纠纷解决机制条款。但与此同时，PayPal明确承诺完全遵守《监管指令E》的要求，特别是对未经授权交易损失，PayPal承诺客户最高只用承担50美元。

在存款保险方面，PayPal一直在主动征询FDIC的看法，最终在2012年2月得到了FDIC的回复：PayPal受客户委托代理客户存入经FDIC认可的无息账户（FBOAccount）中的资金，可以获得FDIC的存款保险。

在反洗钱方面，在PayPal发展之初，只需要提供一个电子邮件地址就可成为其会员。但到了2003年，PayPal因在处理非法离岸赌博业务时，被控掩盖非法货币转移、触犯了《美国爱国者法案》，最后不得不花费了一千万美元来进行诉讼和解。此后，PayPal为满足反洗钱要求，管理变得更加严格。

尽管上述规定给客户造成诸多不便，引起客户抱怨，甚至离开，但为了满足监管要求，PayPal仍不得不严格加以执行。

美国互联网金融的监管实践总结

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