互联网货币监管：美国和日本的差异

虽然互联网货币具备货币的大部分属性，理论上应当由各国的货币当局对其进行监管，但是互联网货币作为一种新生事物，具有自身的特殊性。无论从监管效果还是从其社会影响的角度来看，都需要金融监管部门、信息管制部门、司法部门乃至国际机构等多方面联动对其进行有效监管。

（一）国外互联网货币的监管及经验借鉴

1.特定平台上的虚拟货币的监管

韩国网络游戏产业的快速发展使其在特定平台上运行的虚拟货币管理方面有较成熟的经验，其管理实现了两项突破。

（1）韩国对虚拟物品规定物权。在法律上承认虚拟物品（包括虚拟货币）的合法性，为虚拟交易提供法律保护。明确游戏中的虚拟角色和装备独立于游戏服务平台，属于用户的私有财产。同时，规定参与虚拟物品交易的交易者必须年满19岁，进行实名制注册。

（2）韩国对虚拟物品的交易征税。2007年7月1日实施的《虚拟物品交易法》对虚拟物品的交易开始征税。征税依据半年期交易额划分为三个等级：600万韩元以下、600万～1200万韩元和1200万韩元以上，如表5-5所示。

表5-5　韩国对于虚拟物品交易的分级征税情况

美国是网络游戏较为发达的国家，但是除了电子信箱和电子邮件系统外，尚无正式的法令对其他类型的虚拟货币或财产做出规定。不过美国涉及虚拟物品的案件可以在以往类似的案例判决中得到借鉴。比如，“第二人生”的林登币引发的一些虚拟财产的纠纷案，都得到了很多的司法裁定。

2.比特币的监管

比特币的未来存在太多的不确定性，各国对其认识和风险的把控也并不一致，因此对比特币的监管政策需要因地制宜。

（1）美国监管情况和纽约州的Bit License。美国在比特币的监管方面，走在了世界金融强国的前列。2013年3月，美国财政部下属的金融犯罪执法网络（Financial Crime Enforcement Network）出台了一份针对比特币等虚拟货币业务的指引性文件——《金融犯罪执法网络法规在个人管理、交换和使用虚拟货币中的应用》。随后，美国开展了一系列针对比特币的执法行为。2013年5月14日，美国国土安全部以未在金融犯罪执法网络登记为由，冻结了比特币交易所Mt.Gox的两个账户。2013年5月28日，美国国土安全部以涉嫌洗钱和无证经营资金汇划业务取缔了位于哥斯达黎加的汇兑公司Liberty Reserve的虚拟货币服务，该公司涉嫌洗钱规模达到60亿美元。2013年10月，美国关闭了利用比特币进行非法交易的“丝绸之路”网站。

2015年6月4日，美国纽约州金融服务局（NYDFS）发布了最终版本的互联网货币公司监管框架Bit License，这是全球第一个正式针对比特币等互联网货币行业提出的明确监管法规。Bit License的正式生效，使得纽约州成为美国第一个正式推出比特币和互联网货币监管的州。该法案规定，所有向纽约州居民提供互联网货币服务的企业和个人都必须申请Bit License，注册申请的期限为45天。获得Bit License除了需要支付高达5000美元的申请费和NYDFS规定的额外应用成本外，申请者还要提交公司经营的详细资料、财务和法律的历史以及运行互联网货币业务的计划等。企业或个人只有在申请的Bit License得到批准以后，才能成为一个合规的经营方，而任何没有申请Bit License的单位将可能面临制裁。该法案在反洗钱、数字资产安全、业务连续性、灾备以及消费者保护方面都有明确的规定。而对于互联网货币业务经营活动的范畴明确指向从事“金融中介”的公司，软件提供商则不在适用范围内。

（2）欧盟及英国的监管。2012年10月，欧洲央行发布了《虚拟货币体制》报告，将比特币定位为“第三类虚拟货币”，可以用来购买虚拟或实体的商品和劳务。由于这类虚拟货币不具有法偿货币的性质，所以，在与传统货币的联系中不受现有法律的监管。在这份报告中，欧盟央行对于比特币在信用、流动性、操作和法律四个方面提出了风险警告。2012年12月，法国政府批准成立了比特币交易平台——“比特币中央”，成为首家在欧盟法律框架下运作的比特币交易所。2013年初，比特币中央取得一般欧洲银行用来辨别身份的国际银行账号（IBAN），跻身准银行之列。2014年7月，欧盟银行业管理局（EBA）再度要求欧盟银行远离比特币等虚拟货币交易，直到有关监管法案出台为止。在此基调的指引下，芬兰、法国、爱尔兰、波兰、立陶宛、荷兰、西班牙、德国等欧盟国家相继出台了一些官方的政策信息，但整体的态度较为一致，即从监管上将比特币与现有的法币体系相区别。

英国是对比特币行业发展最为友好的国家之一。2014年5月和9月，英格兰银行发布报告称比特币是一种“商品”，虽然担心互联网货币的广泛使用会减弱央行对于经济的控制能力，但也承认区块链技术是“真正的技术创新”。最重要的是基于货币的价值储藏、交易媒介和计价单位的定义，报告承认“对于任何互联网人来说，互联网货币可以作为货币使用”。2014年3月，英国税务部门拟放弃对比特币交易征税的计划；同年11月财政部官员声明“互联网货币以及互联网货币交易所现在在英国是不受监管的”。总体来讲，英国官方一方面关注比特币行业的潜在风险，另一方面支持这个领域的金融创新。

（3）俄罗斯明确反对比特币。俄罗斯是世界上明确反对比特币的唯一大国。在西方经济制裁、国内通胀严重和卢布大幅贬值的背景下，俄罗斯官方对于比特币成为法币的替代性货币，冲击其货币政策，滋生洗钱和非法交易显得尤为担忧。2014年8月，俄罗斯财政部公开了一份旨在禁止比特币及所有替代性货币活动的法案。同年10月的修改法案中，提到了一系列的行政罚款，包括企业和公民发行、创建或故意传播有关互联网货币的相关信息等，并表明该法案适用于大部分比特币行业从业者，从矿工、交易所到普通用户。

（4）日、韩、新加坡等亚洲主要国家普遍欢迎比特币。作为全球经济大国的日本，至今仍未针对比特币或其他互联网货币进行监管。但经过比特币著名的Mt.Gox事件后（其交易所位于东京），日本中央银行表示已经在研究比特币带来的相关问题。2014年3月，日本内阁会议决定，禁止银行和证券公司从事比特币业务，但没有对比特币做出定性，并不采取对比特币交易的监管措施，同时对比特币购买的消费税征税上采取了灵活有弹性的政策。

出于对比特币缺乏可测量的金融结构和指标的担忧，韩国政府此前曾拒绝将比特币视为合法货币。然而，韩国是创业与创新的重要支持者。韩国比特币公司Korbit在创业初期就得到了政府的大力支持。韩国的支持态度对于比特币产业的发展无疑是一件好事。

与韩国相似，新加坡政府承认比特币交易，并设计了相关税务规则来管理这种虚拟货币的交易。税务局机关在2013年宣布，出于征税的考虑，将比特币等同于商品处理，当比特币被出售或者对商品进行支付的时候收取一定赋税。但是，如果比特币被当作一项长期的投资计划来进行买卖，从中产生的利润将被看作投资收益，不对其进行征税。

综上所述，从全球范围来看，已对比特币等互联网货币行业发展做出正面回应的各国监管者基本都是将比特币定义为资产或商品。而在制定具体规则时，也借鉴了传统金融行业已有的较为成熟的监管体系，如互联网货币存储机构借鉴资产管理公司，互联网货币交易服务公司借鉴资产和商品交易平台的监管架构。最后，根据各国国情，主要考虑的重点包括如何保护用户互联网资产的安全，预防利用互联网货币进行洗钱等金融犯罪活动等。

（二）我国互联网货币的监管

我国互联网经济较为发达，互联网货币发展较快，种类繁多，使用范围广，影响力较大。市场的庞大、使用主体的年轻化及监管机制的不健全引发了诸方关注。因此，我国互联网货币监管的实现和完善更为迫切。

1.特定平台上的虚拟货币的监管

2007年2月26日，公安部、信息产业部、文化部、国家新闻出版总署联合发布通知，禁止通过虚拟货币进行网络赌博。2009年6月27日，文化部、商务部发布了《关于加强网络游戏虚拟货币管理工作通知》，首次明确网络游戏虚拟货币的定义，提出要加强市场主体的管理，明确企业责任，保护用户的合法权益，加大对非法主体的打击和监管力度。从多个流通环节杜绝虚拟货币可能引发的风险。根据该通知，2009年7月23日，文化部又发布了《网络游戏虚拟货币发行、交易企业申报指南》，内容包括申报条件、申报材料、申报流程等具体申报细则，对有关企业的申报进行指导。

2.比特币的监管

针对比特币的监管，中国人民银行等五部委于2013年12月5日联合下发了《中国人民银行工业和信息化部中国银行业监督管理委员会中国证券监督管理委员会中国保险监督管理委员会关于防范比特币风险的通知》，明确了政府当前对比特币的态度。①不承认比特币的货币地位，但明确比特币为“特定的虚拟商品”，认为其“不具有与货币等同的法律地位”，因此“不能且不应作为货币在市场上流通使用”。在充分提示风险的前提下，允许公众在自担风险的前提下自由参与。②将比特币和金融系统隔离。强调现阶段“金融机构和支付机构不得开展与比特币相关的业务”，防止比特币的投机风险向金融体系传导。③加强对比特币交易平台的监管。明确要求比特币交易平台在电信管理机构备案，并应切实履行反洗钱义务，对用户身份进行识别并报告可疑交易。2013年12月16日，中国人民银行约谈银行及支付宝、财付通等第三方支付平台相关负责人，明确要求银行、支付机构不能给比特币等交易网站提供支付与清算服务；对于已发生业务的支付机构，应解除商务合作；对于存量款项，可在2014年春节前完成提现，不得发生新的支付业务。2014年4月15日，中国人民银行下发文件《关于进一步加强比特币风险防范工作的通知》，银行纷纷关闭和切断与几大虚拟货币交易平台的业务往来。

中国人民银行发布的《中国金融稳定报告 2014》进一步总结了比特币的风险。①比特币的网络交易平台、过程和规则等都缺乏监管和法律保障，容易产生价格操控和虚假交易等行为，其账户资金安全和清算结算环节也存在风险。②比特币价格缺少合理的支撑，其涨跌主要取决于参与者的信心和预期，甚至主要依赖于比特币未来将成为“世界货币”这一假想，容易沦为投机炒作的工具，一旦市场或政策出现风吹草动，就有可能泡沫破裂。③比特币交易具有较高的隐蔽性、匿名性和不受地域限制的特点，其资金流向难以监测，为毒品、枪支交易和洗钱等违法犯罪活动提供了便利。

2017年2月8日，中国人民银行对9家在京的比特币交易平台主要负责人进行了约谈，并给比特币交易平台划定监管红线，明确要求“四不准”：不得违规从事融资融币等金融业务，不得参与洗钱活动，不得违反国家有关反洗钱、外汇管理和支付结算等金融法律法规，不得违反国家税收和工商广告管理等法律规定。如发现有比特币交易平台违反上述要求，情节严重的，检查组将提请有关部门依法予以关停取缔。2017年3月，中国人民银行又召集北京数家比特币交易平台召开通气会，并下发了一份征求意见草案。草案要求，比特币交易平台必须建立三项制度——反洗钱反恐怖融资制度、反洗钱上报制度和客户识别制度。据了解，央行的这份草案除了将比特币交易所纳入《反洗钱法》的监管范围，还要求交易所确认客户身份并遵守银行业监管规定。2017年9月，全国互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室发布《关于进一步开展比特币等虚拟货币交易场所清理整治的通知》。同时，中国人民银行发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，随后，国内各大比特币交易平台停止提现业务。

知识链接

互联网金融协会发布境外虚拟货币风险提示

2019年4月2日，中国互联网金融协会发布了《关于参与境外虚拟货币交易平台投机炒作的风险提示》，并提醒：任何机构和个人都应严格遵守国家法律和监管规定，不参与虚拟货币交易活动及相关投机行为。

2017年人民银行会同中央网信办等七部门发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》，明确虚拟货币交易和ICO行为是非法金融活动，并开展清理整顿工作。

为逃避监管打击，一些虚拟货币交易平台注册或将服务器设置在境外，继续从事相关活动。这些平台常以各种噱头吸引消费者眼球，不仅如此，这些平台还通过机器人程序刷量、篡改数据等行为，借以营造出虚拟货币交易市场的“繁荣”假象。通过对部分平台的交易数据抽样分析，40多种虚拟货币交易日换手率超过100%，70多种日换手率超过50%，在币种交易单价和市值均不高的情况下刷出巨额交易量，还有平台直接采用粗陋手段，爬取其他平台信息，完全复制伪造交易量。

在诱导消费者入场后，平台会采用各种操纵市场手段侵占消费者财产。一是在消费者不知情的情况下，平台通过高买低卖，高频交易等恶意操作程序侵占消费者财产。二是平台使用横盘、拉盘、砸盘等技术手段操纵交易，消费者完全不知道实际交易情况。三是平台常通过宕机、拔网线、冻结资产等手段使交易突然停滞，参与杠杆交易的消费者因无法主动平仓引发爆仓而损失惨重。

需要注意的是，由于“出海”经营，这些平台运营主体较为隐蔽，其通过频繁变更网站域名和服务器地址，以及采取线上导流线下交易等方式，逃避监管，其运营主体注册地、办公地以及业务开展区域常常不同，消费者往往无法确定运营者身份，一旦发生财产损失很难追回。

中国互联网金融协会指出，广大消费者应主动增强风险防范意识和自我保护意识，不要盲目跟风参与相关投机行为，如发现有任何机构涉及此类非法金融活动，及时向有关监管部门或中国互联网金融协会举报，对其中涉嫌违法犯罪的，应及时向公安机关报案。此外，会员机构还应恪守行业自律要求，主动抵制非法金融活动，不为其提供便利。