零基预算：预算过程和结果的革新

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：现在的问题是，在专项经费领域，零基预算是否改变了A省的预算过程和结果？这实际上就使得支出部门最初根据零基预算形成的预算要求失去了意义。这种现象的存在意味着，政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序的结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算，进而妨碍了零基预算的实施。

现在的问题是，在专项经费领域，零基预算是否改变了A省的预算过程和结果？A省的经验表明，零基预算在我国地方政府的实施也面临着一些制约因素。首先，对于纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。A省采用零基预算的初衷是希望零基预算能够帮助财政部门在财力紧张的情况下配置资源，但是，我们的调查发现，财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算的话，绝大部分的专项都可能无法得到资助。一旦这种情况出现，要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。所以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采用传统的方式，即大多数的项目都能得到一点预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多，即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此（I2）。

此外，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算，财政也不可能满足部门的大部分预算要求（一上）。最后的结果是，支出部门必须在财政部门规定的控制数之内编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算形成的预算要求失去了意义。正如一位被访谈者指出的，如果部门按照零基预算形成的预算没有用处的，那么部门就没有积极性继续做零基预算，部门最后主要是关心去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些领导人的支持（I7）。预算控制数实际上就变成了一种新型的基数。1974年，著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现，由于这些国家的财政非常贫穷而且预算环境充满了不确定性，所以，这些国家实际上是无法做真正意义的预算的，存在的只是“重复预算”，即在预算年度中只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的。在访谈中，财政部门的一位预算官员表达了类似的观点。他指出，在财力紧张的情况下，连做一般的预算都比较困难，更何况零基预算这种非常复杂的预算模式（I1b）。

其次，由于受财力制约，A省各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。根据某个预算官员的估计，在最近对专项经费进行压缩之前，近一半的专项经费都包括有最后用于公用经费的开支（I2，I3，I4，I5）。“吃专项”的存在极大地限制了零基预算的效果。因为，在“吃专项”普遍存在的情况下，支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”，即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样，零基预算实际上就不能真正地做到对支出项目进行排序，进而就不能达到预期的效果。该省在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准。但是，由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变，因此，提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。实际上，该省最近也正准备采取这种手段。但是，这样一来，能够用于专项经费的支出可能就会更加小，从而就会进一步缩小了零基预算的影响范围。

第三，零基预算在中国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。首先，目前我国的某些地方政府在政府职能的转变上不是很成功，许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多。正如A省的一位预算官员指出的，在职能和目标不明确的情况下，就很难对预算进行真正意义的排序（I8）。其次，虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的（I8，I9，I12）。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行（I4，I7）。这种现象的存在意味着，政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序的结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。最后，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。正如几个预算官员都指出的，在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下，各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的（I10b，I12）。总之，这些体制上的因素都极大地制约着零基预算的实施。

第四，一个与政治和行政体制有关的问题是，在现有的体制下，中国的地方政府没有足够的预算自主权。正如黄佩华等人指出的，地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府预算，地方政府拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性，以及地方政府有权根据自身的优先次序来安排资金，并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。地方政府预算自主权的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。目前，中央政府的转移支付一般都需要下级政府提供一定数量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，为了争取转移支付，在年初编制预算时，地方政府通常只好先预留一部分的资金不分配。这一部分预留下来与中央政府的补助金配套的地方财政收入实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的（I5）。我们在调查中还发现，地方政府预算自主权的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出，即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金（I5）。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算，进而妨碍了零基预算的实施。因为，即使地方政府在年初已经按照零基预算编制了当年的预算，强制性支出的存在意味着一旦中央政府要求地方政府执行某项政策而又不供给（或不完全供给）相应的资金，那么，地方政府就不得不调整预算、寻找新的资金来执行中央政府的政策，从而就会出现一笔没有按照零基预算程序与其他的支出相比较的新的支出。

当然，零基预算也并不是对于地方政府的预算过程没有产生任何积极的影响。我们的调查发现，至少在以下两个方面，零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，该省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，正如某些支出部门的预算官员指出的，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费（I6，I8）。但是，和上述的那些制约零基预算实施的因素相比，这些改进所能起到的作用都是非常有限的。为了检验这一假设，本文对2001年到2003年三年的主要支出的排序进行了一个相关分析（Spearman）。这些支出的数据来源是A省财政厅厅长每年向省人大会报告的主要支出。对于每一年的预算支出数，本文先计算各项支出在该年度的总支出中的比重，然后，根据该比重对它们进行排序：支出比重最高的支出项目排在第一位，编码为1，支出比重第二的支出项目排在第二位，编码为2，依此类推。相关分析的结果如表1所示。各年的排序之间是正相关的，而且相关系数非常高。这意味着，某一项支出前一年在总支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。这就是说，预算基数继续决定预算结果。当然，由于部门预算未公开，这一检验并不足以得出最后的结论。例如，由于没有数据，本文不能将某些人员和公用经费分离出去，从而不能分析在专项经费领域零基预算是否影响了预算结果。而这对于评价中国的零基预算改革来说是至关重要的，因为，中国的零基预算主要运用于专项经费的决策。不过，这一分析至少表明，零基预算整体上并没有改变预算结果。

表1　相关分析

注释1：由于基建支出和科技三项支出的分配权不属于财政部门，所以将它们排除。**.相关系数在0.01水平下显著（双尾检验）。

零基预算：预算过程和结果的革新

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