如何选择：零基预算还是控制预算？

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：显然，A省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、社会保障等各个部门介绍的情况来看，当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑和步骤来编制部门预算。很显然，目标基础的预算是一种控制预算。这表明，零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。这也表明零基预算对于人员和公用经费的决策没有产生影响。不过，由于A省的零基预算是在控制预算的框架下进行的，它因此就具备了一些独特之处。

由于A省早在1993年就开始尝试引入零基预算，所以，在2000年年底首次进行部门预算改革时，A省就决定在部门预算改革中运用零基预算来编制2001年的部门预算，要求各个部门运用零基预算来编制部门预算。显然，A省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、社会保障等各个部门介绍的情况来看，当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑和步骤来编制部门预算。他们的预算编制从部门内的各个处室开始，各个处室都根据工作目标形成预算要求，砍掉不必要的过时的支出，然后排序，再上报到部门的财务处，财务处审核后将认可的支出项目按照轻重缓急排序。在部门党组同意后，部门的预算就报给财政部门。这表明，至少在以下几方面，部门的预算编制过程和零基预算的逻辑和步骤是基本相同的：自下而上的预算流程、一定程度的决策单位分析、按照机构目标排序。但是，由于当时没有规定控制数（零基预算也不要求控制数），所以，各个部门最后形成的预算都非常大，远远超出了财政的承受能力。例如，社会保障部门当时形成的预算要求高达15亿元。最后，财政部门没有办法只好给各个部门下了一个预算控制数，要求各个部门在各自的控制数内重新编制部门预算。例如，社会保障部门的控制数是8 700万元，该部门曾希望得到1亿元的控制数，但是没有成功，最后只得在8 700万元的控制数内编制部门预算。此后，通过下控制数的办法来控制部门的预算编制就被制度化。在每年的两上两下的预算流程中，财政部门在收到各个部门的预算（一上）并审查之后，就给各个部门下达一个预算控制数（一下）（I7，I9）。

这种通过控制数的方式来控制各个部门预算的方式表明，由于财力的限制，零基预算在A省并没有发展成一个基本的预算框架，A省的零基预算似乎已经变成了一种“目标基础的预算”（Target-Based Budgeting，TBB）。零基预算在美国地方政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中，为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为，在预算过程开始时，预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数（上限），要求各个部门在该控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数，该部门的预算就会被退回直到它按照该控制数编制预算。很显然，目标基础的预算是一种控制预算。在访谈中，A省的预算官员没有使用“目标基础的预算”这一概念，他们显然也并不知道这样一种预算模式，但是，他们使用了控制预算这一术语。根据一位访谈者的介绍，在编制完2001年的部门预算后，财政部门组织了一次经验总结会。在会议上，各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控制预算（I7）。

不过，这种中国式的控制预算与美国的目标基础预算并不完全相同。其中最主要的区别是，虽然中国的零基预算没有发展成为一种基本的预算框架，但是，它也没有被完全抛弃。在中国式的控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。中国目前的部门支出主要分为三类：人员经费、公用经费和专项经费。我们的调查发现，在A省，零基预算主要适用于专项经费。在访谈中，A省的预算官员一般都这样描述他们的预算过程：“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”这表明，零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。在A省财政部门所颁布的编制2003年部门预算的指示中，只有在专项经费部分才出现了零基预算一词。

人员经费和公用经费是按照人均标准定义的，比如人均20 000元的人员经费标准。对于纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对高一些（人均20 000元），未纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对较低（人均15 000元或者6 000元）。在此基础上，将部门的人员编制数（如果实际雇员人数等于编制数）乘以人均人员经费标准或者将实际雇员数（如果实际雇员数小于编制数）乘以人均人员经费标准就得出部门的人员经费预算。同样，也可以得出部门的公用经费预算（I1b）。因此，人员和公用经费预算是一种公式预算。

不过，在决定人员经费人均标准和公用经费人均标准时，以前的基数是非常重要的。人员经费人均标准是由人事部门和财政部门共同决定的，人事部门先根据国家人事部和国务院颁布的工资标准、福利标准核算总的人员经费支出，再定出人均人员经费标准。该标准再由财政部门根据财力和本地的工资水平、生活水平进行审查。正如，人事和财政部门的官员都指出的，在核算和审查这一标准时，都要参考以前的标准（I1b，I2）。公用经费人均标准是由财政部门决定的。在决定纳入部门预算改革的部门的人均公用经费标准时，财政部门逐项决定人均公用经费标准，然后再计算总的人均公用标准。在计算某一项公用经费的标准时，例如打印费的标准（该省2003年的标准是人均60元），财政部门选择一些代表性的部门，根据这些部门在过去三年的实际打印费计算出平均的打印费，并以此决定打印费的人均标准。在计算出总的人均公用经费标准之后，财政部门再根据各个部门的业务性质及重要程度，对各个部门的人均公用经费指标进行适当的调整。可见，在决定公用经费的人均指标时，以前的支出仍然是非常重要的。至于未纳入部门预算的部门，则完全是根据以前的公用经费基数决定公用经费的人均标准（I1a，I4）。这些都表明，人员和公用经费的预算决策从根本上看是渐进的，它们是公式预算和渐进预算的混合。这也表明零基预算对于人员和公用经费的决策没有产生影响。黄佩华等人最近的研究也发现，在他们所调查的几个地方政府，占政府预算70%以上的工资没有被包括进零基预算的框架内。

如前所述，零基预算主要适用于专项经费。不过，由于A省的零基预算是在控制预算的框架下进行的，它因此就具备了一些独特之处。从理论上讲，零基预算是一个由下到上对支出进行逐级排序并层层合并排序的过程。A省的部门预算是由部门先编制，再层层上报审查的，因此，在专项经费领域，部门拥有一定的灵活性来决定将哪些项目放进部门的专项经费预算，哪些项目排除在外，也有一定的自主权来决定每个项目的重要程度（即排序的位置）。这意味着A省的零基预算包含自下而上的成分。但是，由于A省的零基预算是在控制预算的框架内做的，它因此也是一个自上而下的过程。首先，由于人员和公用经费相对固定，因此，控制数的影响主要就落到了实行零基预算的专项经费上（I12）。其次，财政部门在部门预算编制之前规定了哪些支出项目必须砍掉，哪些支出项目要砍掉一部分支出，哪些支出项目必须保障支出。这就意味着，A省的财政部门实际上介入了各个部门的“决策单位”分析。在零基预算中，决策单位的分析是预算决策的第一步（I6）。其三，A省强调项目库的建设和约束力。在建立项目库时，财政部门先让各个部门建立他们自己的项目库，要求各个部门对明年的项目进行预测，并根据轻重缓急将项目进行排序；在部门项目库的基础上，财政部门将建立整体的项目库。一旦财政的项目库建立之后，它就会对部门的专项经费决策产生影响。各个部门在形成自己的专项经费预算时，必须考虑它准备开展的项目是否已经被包括进财政的项目库中，排在什么位置（I6）。这就是说，通过项目库的运作，财政部门不仅可以影响各个部门的决策单位分析，还可以影响部门对于项目的排序。

图2显示了A省的基本预算框架以及三类预算支出的决策模式。缺口表示有一部分专项支出是在财政部门的控制之外的，例如计划委员会控制的基建支出、科技厅控制的科技三项支出。A省的零基预算主要运用于专项经费，人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于A省的财政是“吃饭财政”，每年的财政收入（预算内和预算外）在保证了人员经费和公用经费之后，能够用于专项经费的数量就非常小。这就意味着，在像A省这样的地方政府，即使零基预算得到严格实施，它所能够影响的范围也非常小；也就是说，只有非常小的一部分地方政府的支出决策是根据零基预算决定的。

图2　控制预算下的零基预算

如何选择：零基预算还是控制预算？

相关推荐