零基预算的优势及背后原因

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：部门预算改革以来，A省的财政部门更是借此机会推广零基预算。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。所以，财政部门对于推进零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。一些预算官员指出，这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得“副省长负责制”转变成一种“财政厅领导下的副省长负责人制”。

A省早在1993年就开始试验零基预算。部门预算改革以来，A省的财政部门更是借此机会推广零基预算。根据调查，A省积极推行零基预算的主要动机有三个：（1）运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；（2）重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”；（3）加强财政部门对各个部门的预算控制。

财力紧张。这些年来，由于经济发展相对滞后，加上省内过分财政分权，例如A省省会城市的财力就远远大于省级财政，因此，省政府的财政一直比较紧张。在访谈中，几乎所有的被访谈者都强调他们的财政是一种“吃饭财政”。图1也表明省政府的财力的确非常紧张（数据来自A省统计年鉴）。首先，省政府财政收入在全省财政收入中所占的比重比较低。更为严重的是，省政府的财政自给系数非常低。财政自给系数是用一级政府的自有收入除以它被要求承担的支出，它用来测量各级政府的收入能在多大程度上承担它的支出责任。在这样的财力的情况下做预算就非常困难。有限的财政资金在解决了基本支出（人员和公用经费）之后，能够用于供给公共产品、支持事业发展和经济发展的专项经费就非常少，在专项经费上的竞争就会非常激烈。在这种情况，该省领导和财政部门就希望运用零基预算来解决预算分配中的冲突，并将有限的财力运用到最需要的支出项目上去。正如该省财政部门的一位预算官员所说：“一方面，我们一直面临财力紧张，另一方面，各个项目都来要钱。所以，我们希望运用零基预算，使得每个项目都从零开始，根据轻重缓急来安排资金。”（Ilb）

图1　A省财政状况

审查基数。正如我国的其他省份一样，A省的预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法。虽然对于某些程序性支出来说基数有一定的合理性，由于以下原因，基数的形成是非常不合理的。首先，地方预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策，即使中央并没有为这些政策提供相应的资金或者只提供一部分资金也是如此。这就是说存在“强制性支出”。对于像A省这样财力比较紧张的省份来说，强制性支出或者中央政策对于省级预算自主权的影响是相当显著的。因为，在财政自给系数非常低的情况下，获得中央的转移支付就是非常有吸引力的。然而，获得转移支付的代价就是在一定程度上放弃预算自主权，在执行中央的政策上采取比较合作的态度。中央的政策文件因而就构成省政府各个部门预算基数的基础。同时，省政府的政策也是各个部门预算基数的基础。正如许多被访谈者都指出的，各个部门在提出预算要求时都会运用这些中央和省政府的政策和文件来证明他们的经费要求的合理性。这些政策文件对于各个部门来说都像“尚方宝剑”一样，可以用来向财政部门要钱。最后，许多预算官员都指出，由于预算编制方式落后，财政的预算审查职能弱化，许多过时的政策文件每年都被用来要钱。在某些情况下，部门甚至会用省政府办公会议的会议记录去向财政要钱，尽管这些会议记录并不是正式的政策文件（I4，I6）。

其次，由于中国的省级政治体制是一种“零碎化的威权体制”，在省一级，政策制定权被分散到各个“政策领地”，即所谓的副省长“分管”体制。此外，省委常委会的常委在各自的政策领域也有发言权。因此，政策制定权就被分割到近二十个政治官员的“政策领地”，围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门。与这种分割的政策领地相伴随的必然是支出权的分散，即各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。由于财力非常紧张，A省并没有像某些财政富裕的省份那样非正式地将资金的分配权“切块”到各个政策领地，由分管领导自行分配。从内部的非正式制度上来看，A省实行了一种相对集中的财政资金分配体制，由省长和分管财政的常务副省长垄断资金的分配权。但是，实际上，其他的政策领地的分管领导能够在一定程度上影响资金的分配。在访谈中，许多预算官员都认为领导人“批条子”是预算分配中最严重的问题之一（I4，I7）。A省财政部门制定的编制2004年部门预算说明书中仍然像前两年的文件那样强调要根据零基预算取消由领导人“批条子”形成的支出项目。这同样说明，领导人批条子仍然影响着财政资金的分配。这意味着，长期累积的结果，各个领导的支出意愿也构成了各个部门的预算基数。

不难理解，这样形成的预算基数是非常不合理的。在这种基数形成模式下运用基数加增长的方法不仅无法控制支出，而且会在各个部门之间形成一种苦乐不均的现象。各个部门的基数规模取决于它有多少中央和省政府的政策文件支持（无论这些政策文件是否合理或者是否已经过时），取决于它和各个分管领导的关系。后者意味着一种以私人关系为基础的非正式预算活动将影响着资金的分配和基数的形成。最后，由于基数预算本身就不利于进行资源的再分配，建立在不合理基数之上的基数预算就更是如此。所以，A省的改革者就希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加科学，增进资金配置的效率。在访谈中，许多预算官员都强调零基预算的这一用处（I4，I5，I6，I7）。而且，A省财政部门这几年来发布的部门预算编制文件也都强调运用零基预算来砍掉那些一次性支出项目、不属于省级管辖范围的支出项目、领导人批条子形成的支出等。

预算控制。如前所述，在部门预算改革前，财政部门无法真正控制各个部门的预算决策。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。所以，财政部门对于推进零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。在访谈中，虽然财政部门的预算官员承认零基预算目前的实施情况不理想，但是，他们都倾向于认为这是一种很好的预算模式。其中的一位预算官员还对零基预算在国外并没有成功这一事实表示怀疑（I1a，I1b，I11）。

然而，各个支出部门的预算官员则将目前的部门预算和零基预算改革理解为一种强化财政部门控制的改革。一些预算官员指出，这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得“副省长负责制”转变成一种“财政厅领导下的副省长负责人制”。某些预算官员抱怨说，财政部门喜欢的项目就可以得到钱，财政部门不喜欢的项目就是零基数。因此，他们提出了这样一个问题：在许多专业性很强的领域（例如支援农业支出等），究竟是财政部门还是各个职能部门有能力更好地配置资源？许多预算官员甚至说，现在财政部门的权力越来越大，因此，有必要解决谁来监督财政的问题（I6，I7，I8，I9，I10a）。这意味着，A省的零基预算已经主要成为财政部门控制支出部门的一个手段。A省财政部门积极推进零基预算的一个主要动机就是通过零基预算来加强对支出部门的财政控制。劳斯教授在调查美国佐治亚州的零基预算时也发现了相同的现象。

零基预算的优势及背后原因

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