解释框架与理论假设的优化方法

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：在此基础上，本文形成七个重要的理论假设。图1人大预算监督强度的理论框架在我们的理论框架中，城市人大的预算监督水平是因变量。通过预算对话，对政府及其各个部门的预算申请、预算执行以及执行情况等，人大就可做出支持或不支持的决策，这即是强制。现有文献指出，预算改革为人大加强预算监督创造了条件。根据以上分析，形成三个与人大及其常委会特征相联系的理论假设。因此，加强人大预算监督有赖于财政部门的配合。

现有文献和我们前期的定性研究均发现，预算改革以来，不同城市的人大，在预算监督领域迈出的步伐存在明显差异。那么，究竟是哪些主要因素在影响着城市人大的预算监督强度？本文根据各国议会预算研究^[7]，结合中国政治体制的特征以及预算改革以来形成的人大预算监督的基本制度框架，构建了一个理论框架来对地方人大预算监督进行评估和解释（如图1所示）。在此基础上，本文形成七个重要的理论假设。

图1　人大预算监督强度的理论框架

在我们的理论框架中，城市人大的预算监督水平是因变量。由于人大预算监督是一个实现政治问责最重要的问责机制，根据谢尔德对政治问责的定义，我们从信息、对话与强制三个维度，同时结合人大预算监督的五个阶段，对人大预算监督进行界定。^[8]在预算过程中，人大进行预算监督首先需要获得政府活动及其成本的信息。在此基础上，人大需要与政府及其各个部门就活动的选择以及相应的成本测算进行对话。在预算对话中，政府及其各个部门有义务和责任做出解释。当然，也可为自己的抉择进行辩护。通过预算对话，对政府及其各个部门的预算申请、预算执行以及执行情况等，人大就可做出支持或不支持的决策，这即是强制。

正如奥尔森指出的，立法机关要拥有监督行政机关的能力，需以其成长为民主政治体制下的独立行动者为前提，其监督职能随着立法机关和行政机关的组织及程序的发展而发展，其监督行为依靠于自身内在的特性，以及更大的制度背景。^[9]图1展示了本文的理论框架。首先，角色认知、阻力认知和组织能力是与行动者（即城市人大）的特征直接相关的因素。其次，预算过程的行政控制反映的是行动对象特征的因素，或者受监督者（政府）预算特征的因素。再次，政治支持和财政部门的合作是影响城市人大预算监督的互动因素。最后，经济发展是影响城市人大预算监督的环境因素。从某种意义来讲，政治支持和财政部门的合作也是环境因素。但是，它们对人大预算监督的影响比经济发展更直接。

现有文献指出，预算改革为人大加强预算监督创造了条件。然而，城市人大预算监督发展得如何仍取决于城市人大及其常委会在预算监督方面的动机与能力。人大在预算监督方面的动机，一方面取决于作为预算监督行动者的城市人大及其常委会，对其在预算过程中所扮演角色的主动性、独立性和价值性的认识和判断（即“角色认知”），另一方面取决于它们对加强预算监督将会遇到阻力的认识与感知（即“阻力认知”），由于加强人大预算监督必然会导致权力结构的改变，这种阻力就是非常实在的。总之，角色认知和阻力认知将决定城市人大的行为动机。不同的角色和阻力认知，将使得人大在预算监督上采取自主行动的意愿存在明显的强弱区别，从而影响其预算监督行动选择。不过，仅仅有动机，还不足以导致行动。城市人大及其常委会是否具有一种能支持其在预算过程中扮演一个新角色的组织能力（例如机构、编制、经费等），亦是非常重要的。组织能力决定着人大的行动能力。根据以上分析，形成三个与人大及其常委会特征相联系的理论假设。

假设1a：城市人大对于预算监督的角色认知越强烈，其预算监督水平越高。

假设1b：城市人大对于预算监督的阻力认知越大，其预算监督水平越低。

假设1c：城市人大的组织能力越强，其预算监督水平越高。

城市人大及其常委会即使拥有预算监督的法定权力，也具备行动的动机与能力，但是要实现实质性预算监督，还有赖于政府内部已经建立起比较有效的预算控制。正如马骏（2009）指出的，“如果政府无法作为一个整体来进行管理，那么政府就不可能准备一份能够详细说明全部政府活动的预算，而这却是立法机关有效监督和公民参与的先决条件”^[10]。马骏、侯一麟（2009）对美国进步时代预算改革和中国预算改革的比较研究发现，如果在政府内部缺乏有效的预算控制，立法机关也无法有效发挥其预算监督职能。^[11]预算改革十余年来，中国各城市预算改革的进展程度和推进力度不尽相同，有些城市政府内部的预算控制做得好一些，而有些则差一些。基于以上分析，形成理论假设2。

假设2：城市政府在预算领域的行政控制越完善，越有利于城市人大加强预算监督。

城市人大的预算监督是在人大与其他预算过程中的行动者的互动中展开的。能否获得这些行动者的支持和配合非常重要。著名预算专家希克（2002）指出，政府与立法机关的关系影响着立法机关在预算过程中所能发挥的作用。^[12]在中国的预算过程中，加强人大预算监督必将改变人大与政府之间的权力关系。同时，中国的预算过程是一个行政主导的过程。因此，对于人大预算监督来说，获得政府首脑的政治支持至关重要。此外，中国政治体制的基本特征决定了党委的支持也是非常重要的，甚至是最重要的。尤其当人大希望在预算监督领域迈出很大的步子时，更是如此。总之，正如马骏和牛美丽（2007）所指出的，人大现有的预算权力能否正常发挥在很大程度上取决于党委和政府领导的态度，有赖于来自党委和政府的政治支持。^[13]林慕华（2008）对省级人大预算监督的案例研究也强调，在建构预算权力的过程中，地方人大必须拥有足够的政治资源。^[14]最后，在加强预算监督的过程中，城市人大及其常委会最经常、最直接地打交道的部门是政府的财政部门。相对于人大的财经委和预算工委来说，财政部门拥有着巨大的信息优势。因此，加强人大预算监督有赖于财政部门的配合。根据上述分析，我们形成两个与预算过程中的互动相联系的理论假设：

假设3a：政治支持越大，城市人大越有可能加强预算监督。

假设3b：财政部门的配合程度越高，越有利于城市人大加强预算监督。

预算监督是在一定的环境中展开的。在议会预算监督的跨国比较研究中，经济发展常常被看成一个非常重要的影响立法机构预算监督的环境因素。例如，佩利佐和斯塔彭赫斯特（2008）分析和比较了国家的收入水平（高、中、低）与议会监督能力之间的关系。^[15]其中隐含的一个假设是，经济发展会促进政治民主化，进而促进立法机构监督（假设4）。

假设4：经济发展水平越高，城市人大的预算监督水平越高。

解释框架与理论假设的优化方法

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