中国政府支出结构变化对财政形势的影响及应对措施

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：同时，由于支出结构发生了根本性的变化，中国政府的支出压力将越来越大。由于社会福利支出是一种赋权型支出，加之中国人口规模庞大，并且正在加速老龄化，社会福利支出将对中国财政构成巨大的压力。与此同时，中国政府的债务已累积到一个历史高水平，而且其中或有负债比重过大，隐藏着较大的风险。目前，中国财政状况仍然比较健康。为了应对财政形势的转折和预算环境的转变，中国应尽早启动新一轮的预算改革。

越来越明显地，中国财政的转折点已经来临。随着经济增长速度逐步减缓，财政收入的增速也将逐步减缓，财政收入持续高增长的美好岁月已经结束。在未来，财政收入最多只能以一个比较低的速度增长，甚至有可能零增长，乃至负增长。同时，由于支出结构发生了根本性的变化，中国政府的支出压力将越来越大。最大的压力将来自社会福利支出。目前，尽管整体的福利水平仍然不高，但福利支出在公共支出中的比重已不低。由于社会福利支出是一种赋权型支出，加之中国人口规模庞大，并且正在加速老龄化，社会福利支出将对中国财政构成巨大的压力。在未来，即使国家财力不足，从政治上考虑，也很难削减这一部分支出。与此同时，中国政府的债务已累积到一个历史高水平，而且其中或有负债比重过大，隐藏着较大的风险。然而，由于收支形势将日趋严峻，中国政府每年从收支流量中形成财政节余来逐步清偿债务的空间已大大不如以前。这就意味着，尽管从整体上看中国财政目前仍然比较健康，但是在中长期保持财政可持续面临着无比巨大的挑战。

目前，中国财政状况仍然比较健康。而且，前三十年经济发展累积的经济财富以及庞大的政府资产，也为国家化解财政风险，应对经济、社会领域的重大挑战提供了坚实的经济基础。然而，需要警醒的是，绝不能因此就麻痹大意，对中长期的财政风险视而不见。为了应对财政形势的转折和预算环境的转变，中国应尽早启动新一轮的预算改革。在宏观预算体制方面，中国应建立中期支出框架，并通过该框架将总额控制机制整合进预算过程，使得预算过程能够反映和分析支出承诺的中期成本和风险。同时，应逐步将或有负债纳入预算。此外，对于某些对财政支出具有长期影响的政策和法律，例如社会政策及其相关的法律，以及或有负债，应考虑实施长期预算。在微观预算领域，中国应继续加强预算控制，减少财政资金的浪费和不当使用，继续削减行政运作方面的支出，提高预算执行的运作效率。不过，更重要的，随着财政资金将日趋紧张，中国应在中期支出框架的基础上，实行绩效预算，将越来越紧缺的财政资金配置到最紧迫、最关键的领域，并实现支出绩效。此外，应更进一步提高财政管理水平，尤其是现金管理和债务管理水平，并将两者整合起来。最后，作为一项基础性的改革，中国应建立政府会计体系。

当然，面对越来越严峻的财政可持续方面的挑战，最根本地，中国应深化市场经济体制改革，释放制度创新的红利，激发市场活力。同时，通过财税体制改革来扶持市场和企业，促进经济升级转型，进而为财政收入汲取创造条件。不过，改革和完善预算体系同样非常重要。一个能够有效地实施财经纪律（或财政总额控制）、能够有效地联结支出与绩效、能够有效率地管理现金和债务的预算制度，反过来能为一个国家的经济发展创造一个健康的财政环境。在这方面，澳大利亚和新西兰的经验非常值得借鉴。这两个国家之所以在20世纪80年代开始启动财政总额控制，强化财经纪律，并推行绩效预算，引入权责发生制会计，最后编制权责发生制预算，同样也是因为当时的财政环境发生了重大的变化，政府意识到未来将面临越来越大的财政压力。

中国政府支出结构变化对财政形势的影响及应对措施

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