债务管理的必要性及建议

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：对于现代政府来说，借债并对债务进行有效的管理，已是国家治理重要的组成部分。不过，中央层面的债务管理仍需进一步完善。在未来，中国应考虑建立一个集中型的债务管理体系。另一个选择是由财政部统一负责债务管理。到省以下，情况更加严重，几乎没有债务管理。在此基础上，就可要求所有地方政府建立和加强债务管理。

对于现代政府来说，借债并对债务进行有效的管理，已是国家治理重要的组成部分。一个负债累累的政府不是好的政府，一个不借债的政府同样也不是一个会治理的政府。实际上，对于公共设施的资本性支出来说，以债务融资来提供所需资金其实是最公平的方式。然而，有了债务就应有债务管理。若说治国即理财，这个理财必然包括“理债”。总之，有债务并不可怕。可怕的是，一个政府有了债务，却没有债务管理，或者债务管理水平不高。而这恰恰是中国当前存在的问题。

过去三十年，尤其是20世纪90年代后期以来，中国政府债务市场取得了巨大的发展：（1）初步建立起多层次的包括政府债券发行市场和流通市场的市场体系；（2）市场规模越来越大，债券交易方式越来越多样，政府债券成交越来越活跃；（3）债券市场产品越来越丰富多样，例如债券类型和债券期限结构越来越丰富。在此过程中，以国债发行和管理为基础，中央层面的债务管理体系已基本建立，债务管理水平也越来越高。例如，在一级市场上，随着1998年实行国债招投标发行，初步实现了国债发行市场化；随着近年来国债期限结构的多样化，尤其是超长和超短期国债品种的推出，国债的期限管理水平大幅度改善；2006年，对国债发行实行余额管理。同时，在政府债券二级市场，建立了互联互通机制，以及固定收益平台和做市商制度。此外，建立起比较完善的债券托管结算机制。不过，中央层面的债务管理仍需进一步完善。例如，仍需进一步完善发行机制，提高国债发行的市场化程度，完善国债发行的价格发现功能；仍需解决流通市场分割，市场流动性仍然偏弱的问题，等等。此外，从体制上看，中央层面的债务管理比较分散，不同类型的政府债券或者不同发行主体发行的债券，从发行到监管分属不同的管理机构，这既不利于提高债务管理水平，也不利于加强总额控制。在未来，中国应考虑建立一个集中型的债务管理体系。一个选择是像新西兰那样建立一个独立的债务管理机构。另一个选择是由财政部统一负责债务管理。

然而，问题最严重的是在地方层面。目前，几乎所有的地方政府都在借债，但是，绝大部分都没有建立债务管理体系，或者即使有债务管理，也是不完整的。根据审计署对地方债务的审计，在省级层面，有7个省没有债务管理，有8个省没有专门的管理债务机构，有24个省没有建立偿债基金，有24个省没有建立财政风险的监控机制。到省以下，情况更加严重，几乎没有债务管理。当然，地方层面债务管理体系落后的一个原因是目前法律和制度不允许地方政府借债，所以地方政府只能以或有负债的形式变相借债。如此，即使借了债，也不敢公开建立债务管理体系。在未来，中国应以法律的形式，明确赋予地方政府借债的权力。2012年，中国已开始选择四个地方政府试点地方债，2013年扩展到六个地方政府。在未来，一个选择是扩大地方债的范围，另一个选择是将地方政府投融资公司在债券市场发行的城投债（企业债、中期票据、短融券等）转化成中国版本的“市政债券”。这不仅可以将地方政府的借债置于市场约束之下，而且有助于将财政风险从银行体系分散出去，更有助于中国减少对或有负债的依赖，提高财政透明度。在此基础上，就可要求所有地方政府建立和加强债务管理。最后，在未来，中国应逐步化解债务风险。由于每年收支压力将会越来越大，各级政府可分批逐步出售国有企业股份。这既可筹集资金化解债务，例如地方政府债务和养老金的债务，也可推进经济体制改革。

债务管理的必要性及建议

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