绩效预算改革的关键挑战

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：在未来，中国应在继续加强预算控制的同时，推动绩效预算改革。在推行绩效预算时，中国不应将绩效预算简单地理解为对现有项目设置绩效指标，而应首先关注资源配置效率问题。中国应以中期支出框架为基础推行绩效预算，在一个中期的时间框架内思考未来数年的战略目标，确定政策重点，进而确定支出重点。中国推行绩效预算将面临更大的挑战。

随着财政资金日趋紧张，中国预算体系必须能够将越来越稀缺的财政资金配置到各个时期最关键、最紧迫的领域，并提高支出绩效。经过十余年的预算改革，作为现代预算基础的各种预算控制体系已初步建立，并开始比较有效地约束部门的活动。这就为进一步实行绩效预算奠定了基础。同时，从2004年起，从地方到中央，许多政府已试点支出绩效评价，一些地方（例如广东省的南海、三水等）已开始迈向绩效预算。这也为下一步推行绩效预算创造了条件。在未来，中国应在继续加强预算控制的同时，推动绩效预算改革。

在推行绩效预算时，中国不应将绩效预算简单地理解为对现有项目设置绩效指标，而应首先关注资源配置效率问题。绩效预算的首要目标是战略性地配置财政资金，即在每个时期都将财政资金配置到当前最紧迫、最关键的领域。尽管各国在实行绩效预算改革的过程中，对于是否需要制定一个整体性的政府或者部门的战略计划态度不一，但是，无不强调战略性地配置财政资金。中国应以中期支出框架为基础推行绩效预算，在一个中期（例如五年）的时间框架内思考未来数年的战略目标，确定政策重点，进而确定支出重点。部门预算改革推行十余年来，成绩非常显著。然而，随着时间的推移，每年预算编制时下达给部门的控制数或者部门过去一年的实际支出数已逐渐演化为新的预算基数。在一定程度上，部门预算变成“固化”部门利益的制度。这就不利于提高资源的配置效率。在未来的绩效预算改革中，应通过中期支出框架，加强计划、政策与预算的整合，加强对各部门预算编制的计划引导和政策指导，将目前这种主要是“自下而上”的预算程序转变成“自上而下”为主的预算程序。如此，才有可能跨年度战略性地配置财政资金，淡化部门预算基数的影响。

在确定了战略目标和政策重点之后，绩效预算需要思考：对于实现预期的战略目标和政策目标而言，应开展哪些活动？为什么这些活动是最有助于实现预期的战略目标和政策目标的？这即是项目设计与选择。在编制绩效预算的过程中，部门有责任讲清楚一个关键的因果关系，即部门拟实施的项目与预期的战略目标和政策目标之间的确存在一个因果关系。在项目确定后，下一个问题才是如何准确测量这些活动的绩效。对于绩效预算来说，尽管绩效信息是以“结果”为中心的，但是产出和成本的信息同样重要，尤其是成本和产出结合在一起的效率信息，同样也是绩效信息的组成部分。此外，由于公共服务的供给过程直接影响公共服务质量，绩效信息必须涵盖公共服务供给过程（例如，社会工作机构的管理者在向穷人提供服务的过程中如何对待穷人）。

从OECD各国实施绩效预算的经验来看，实行绩效预算需要转变组织文化和治理文化，需要各个层面的管理者转变观念，也需要一个较长的组织学习和个人学习过程。目前，像澳大利亚等国实行绩效预算已三十多年，绩效预算仍未成型。中国推行绩效预算将面临更大的挑战。一方面，中国在整合计划、政策和预算过程方面难度较大；另一方面，各级财政部门以及支出部门需经较长时间才能逐步发展出符合绩效预算的预算能力，包括有效地联结项目与战略目标、准确地测量拟开展的各项活动的绩效，等等。此外，在实行绩效预算的过程中，需要较长的时间来提高绩效信息的质量。只有当绩效信息质量比较高时，政治家和管理者才会接受这些绩效信息，进而才会在预算决策中使用这些信息。只有到这个时候，绩效信息才可能变成一个能够影响预算决策的重要因素。

绩效预算改革的关键挑战

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