中国政府债务应编制或有负债预算

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：目前，或有负债在中国政府债务中占有非常高的比重。根据一项对中国政府债务的研究，77%的政府债务是或有负债。为确保中长期财政可持续，中国必须逐步将或有负债纳入预算，同时应改革政府会计体系，以更好地反映或有负债。在这种模式下，编制预算时需要估计所有或有负债的成本，并将这些成本纳入预算。同时，应在中期和长期的时间框架内编制或有负债预算。

从20世纪90年代开始，越来越多的政府开始以或有负债的形式介入债务融资。由于传统政府会计和预算体系无法反映和控制或有负债，或有负债对于许多国家财政可持续的威胁越来越大。在此背景下，一些政府开始改革政府会计体系，并将或有负债纳入预算。目前，或有负债在中国政府债务中占有非常高的比重。根据一项对中国政府债务的研究，77%的政府债务是或有负债。为确保中长期财政可持续，中国必须逐步将或有负债纳入预算，同时应改革政府会计体系，以更好地反映或有负债。

根据希克教授的建议，将或有负债纳入预算可以有四种途径：（1）在编制预算时，附上或有负债的信息。（2）在编制传统的现金制预算的同时，编制一个单独的或有负债预算，并在预算中对或有负债施加一个总限额。例如美国就采用此模式。（3）将或有负债整合进传统现金制预算。在此模式下，政府从预算中预留出一部分资金，用于支付未来预算年度中可预测的债务损失。或者，利用这个预算来限制担保总规模或下年度新的担保项目。不过，这种模式可能导致政府为了某种利益而过多或者过少地估算风险损失。采用这种模式的国家包括荷兰和匈牙利等。（4）完全权责发生制的预算。在这种模式下，编制预算时需要估计所有或有负债的成本，并将这些成本纳入预算。所有的预算都是以成本为基础编制的，无论是直接贷款、担保贷款，还是财政补助，只要会产生成本，就应从政府收益中扣减。

中国可以从最简单的第一种办法开始，每年编制政府预算时，附上一张“政府或有负债表”，反映本级政府的各种或有负债项目。然后，可以考虑整合第二、第三种模式，编制一个相对独立的但仍然是现金制的或有负债预算，并通过这个预算对或有负债总额进行控制，同时，在预算中安排一定的资金，应对或有负债可能导致的支出。当然，中国应尽快推动政府会计改革，引入权责发生制会计，并逐步过渡到权责发生制预算，在一个新的会计基础上将或有负债纳入预算。同时，应在中期和长期的时间框架内编制或有负债预算。在这方面，河南省焦作市已进行了有益的探索。2003年，焦作市开始清理和摸查政府债务，将政府债务纳入预算管理。2005年，正式编制政府债务预算，涵盖全部政府债务资金，即由各级政府机关、事业单位，以政府名义或单位名义向国内外、境内外政府、组织或个人承借或担保，负有直接或间接偿还责任的债务资金。目前，焦作已形成比较完整的涵盖债务预算、执行和决算的政府性债务预算报表体系。2009年和2010年，焦作进一步完善政府债务预算，分别编制了滚动债务预算和政府投融资预算，对政府债务实行全数额、全过程、全方位的监管。

中国政府债务应编制或有负债预算

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