引入长期预算，构建财政可持续的社会支出控制机制

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：为了有效地进行总额控制，中国还必须逐步建立长期预算框架。目前，如何对社会支出实行预算控制，已是各国预算面临的最大挑战。中国应在一个长期预算的框架内编制社会支出预算，并将其与社会政策体系整合起来。过去十年中，对于长期预算的讨论开始零星地涌现。2008年金融危机后，越来越的学者开始认识到长期预算的必要性。为确保财政可持续，中国应对社会支出引入权责发生制的长期预算。

为了有效地进行总额控制，中国还必须逐步建立长期预算框架。首先，对于许多或有负债，需要一个比中期支出框架更长的时间框架才能准确地反映支出责任，进而控制支出总额。正如希克指出的，绝大部分与或有负债相联系的财政风险通常都会溢出中期支出框架的时间范围。其次，对于社会支出来说，尤其是其中的养老和医疗支出，由于人口规模、年龄结构等社会变量的长期变化都会对支出产生决定性的影响，实施长期预算就非常必要。在此，着重分析社会支出。

社会支出不仅包括直接的政府支出（例如教育支出、医疗卫生保险缴费中政府配套部分），也包括可能出现的或有负债支出（例如养老金亏空，医疗卫生基金缺口）。目前，如何对社会支出实行预算控制，已是各国预算面临的最大挑战。对中国来说，由于人口规模巨大，人均财力偏低，同时，人口已开始老龄化，这方面的挑战就更大。目前，中国的决策者对于“权利型支出”或者“赋权型预算”这些概念可能仍然比较陌生。然而，随着社会支出的规模和比重不断上升，在不久的将来，决策者将非常痛苦地体会这种支出的财政含义和政治含义。从本质上讲，作为一种权利型支出，它天然地是预算的“敌人”。无论在什么国家，扩展福利范围和提高福利标准都是广受欢迎的，也是政治正确的。然而，一旦财政紧张，想缩小福利范围和降低福利标准就无比艰难。

由于社会政策体系对支出的影响是长期性的，中国应开始整体性、长期性地思考和设计未来的福利体系或社会政策体系，而不应采取“打补丁式”的改革方式。中国应在一个长期预算的框架内编制社会支出预算，并将其与社会政策体系整合起来。过去十年中，对于长期预算的讨论开始零星地涌现。2008年金融危机后，越来越的学者开始认识到长期预算的必要性。一旦实行长期预算，预算决策就必须分析、比较每个政策和法律对支出的长期影响。同时，为了确保中长期的财政可持续，社会支出预算应是权责发生制的。对于社会福利支出应以何种会计基础编制预算一直存在着争议。但是，正如杰克逊指出的，如果以现金制为基础估计社会保障的成本，极其容易低估社会保障体系的长期成本，进而扭曲关于与之相联系的财政风险的信息，而采用权责发生制则可以避免这个问题。2013年，中央以及某些地方已开始试编社会保障预算。但是，这个社会保障预算既是年度性的，也是现金制的。此外，也未覆盖全部社会支出。为确保财政可持续，中国应对社会支出引入权责发生制的长期预算。至少应对养老和医疗卫生支出实行权责发生制的长期预算。

引入长期预算，构建财政可持续的社会支出控制机制

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