中国预算体系如何确保财政可持续性？

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：经过十余年的改革，中国初步建立起公共预算制度。尽管这个新的预算体系已经大大地提高了中国政府的预算能力，但是，对于加强财政风险控制并在中长期确保公共财政可持续这一目标来说，这个新的预算体系存在着严重的不足。中国必须在财政状况仍然比较健康的时期，尽早启动新一轮的预算改革，完善预算体系，提高预算能力。

从1978年到1999年，中国一直处于“前预算时代”，即缺乏现代公共预算制度的时代。一方面在政府内部缺乏集中统一的预算控制，另一方面立法机构无法有效地监督政府预算。1999年，中国启动了一场意义深远的预算改革。经过十余年的改革，中国初步建立起公共预算制度。随着部门预算改革的推进，政府预算已变成以部门预算为基础进行编制，预算外资金逐步纳入部门预算，预算权力分散的局面得到很大的改变，规范的预算编制程序以及相应的程序性规则也初步建立起来，部门预算对部门活动的约束性也越来越强，各个部门的预算行为也越来越规范。此外，随着部门预算与部门工作计划的整合程度提高，部门预算也对提高政策制定水平发挥了积极作用。随着项目库的建立，以及2004年开始推行支出绩效评价，并在一些地方逐步向绩效预算转型，中国开始探索提高支出绩效。在推进部门预算改革的同时，2009年正式建立国有资本经营预算，将国有企业利润及其支出纳入预算管理。这就将更多的与公共权力和公共财产有关的政府资金纳入预算，受预算过程约束。同时，随着国库集中收付体制改革和政府采购改革的推进，各级政府都建立起财政单一账户体系，并在此基础上实现了收入集中缴纳，支出集中支付，以及财政实时动态监控，这就在预算执行环节建立起一套集中统一的预算控制，由财政部门从外部对各个部门的收支进行积极主动的事前“外部控制”。由于这些改革的推进，中国在政府内部建立起集中统一的预算控制。在加强国库控制的同时，财政部也开始探索现金管理，大大提高了财政管理水平。随着预算改革的推进，人大预算监督也开始加强。政府提交给人大常委会初审和人代会审批的部门预算也越来越全面和详细，同时，一些地方人大开始与财政部门的国库集中支付体系平台实行联网。在预算改革的过程中，各级人大纷纷制定加强人大预算监督的规章制度，在预算监督领域更详尽地规定人大的预算监督权。同时，建立相应的预算监督机构，加强自身的组织能力建设。目前，绝大部分地方人大常委会都建立起以“财经委”加“预算工委”（或预算监督处室）为主的预算监督机构。经过十余年的预算改革，人大预算监督的基本制度框架已经建立，越来越多的人大已能获得预算监督必需的信息，并与政府及其相关部门在预算领域建立起制度化的预算沟通与对话机制，一些地方人大开始迈向实质性预算监督。

然而，中国目前初步建立起来的仍然只是所谓的传统预算模式。正如希克指出的，对于控制和防范财政风险来说，传统预算模式存在着两个致命的缺陷：（1）时间视野短。在实行年度预算的国家，只在一年内考虑收支。即使实行了中期支出框架，也只在三、五年的时间范围内考虑收支。（2）只记录和考虑现金流意义上的收支，而不考虑不断累积的支出承诺及其责任，不记录和考虑或有负债，或者说，不考虑以前承诺的长期成本。显然地，十年预算改革仅仅奠定了现代公共预算体系的基础。尽管这个新的预算体系已经大大地提高了中国政府的预算能力，但是，对于加强财政风险控制并在中长期确保公共财政可持续这一目标来说，这个新的预算体系存在着严重的不足。首先，尽管预算改革已进行了十多年，除了在2006年对国债规模的管理从原来的审查每年发行额度转为审查国债余额外，总额控制问题一直未纳入预算改革议程。其次，预算的时间框架基本上是年度性的，不能在预算决策过程中分析和评估每项政策对支出的中期影响，更不能分析和评估其长期影响。虽然各级政府一直都在编制五年经济和社会发展规划，但是由于计划权和预算权的分离等原因，中国预算体系存在着比较严重的计划、政策和预算脱节的问题。第三，尽管中国政府的债务绝大部分是或有负债，但由于政府会计改革严重滞后等原因，或有负债一直未被纳入预算。最后，尽管各级政府几乎都在借债，但整体来看，缺乏健全、有效的债务管理体系。

目前，预算环境已发生了根本性的转变，化解债务的压力比较大，而且未来的财政收支形势将会越来越严峻，在中长期确保财政可持续的挑战越来越大。中国必须在财政状况仍然比较健康的时期，尽早启动新一轮的预算改革，完善预算体系，提高预算能力。

中国预算体系如何确保财政可持续性？

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