中国财政的转折点：黄金时代结束，预算环境逆转

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：然而，从2012年开始，尤其是进入2013年后，越来越明显地，中国财政的黄金时代已经结束，中国财政的转折点已经来临，预算环境已发生了逆转。由于社会支出是一种权利型支出，具有不可预测性、僵硬性、难以进行预算控制等内在特点，加之中国人口规模庞大，人均财力偏低，可以预计，在未来十年到二十年，这部分支出在公共支出中的比重仍会继续上升。一言之，即使将各种或有负债计算在内，中国政府的债务都在可控范围之内。

预算环境对于预算实践有着决定性的影响。这主要体现在三个方面。首先是财政状况以及财政收支的确定性。当财政比较富裕而且收支具有确定性时，渐进预算就会成盛行；而在一个贫穷而且充满不确定性的预算环境中，即使是最简单的渐进预算（或者基数加增长）模式，也不可能存在，盛行的只能是“重复预算”，即来一笔钱分一次钱。从20世纪70年代末开始，由于财政收入持续增长的时代结束，同时政府债台高筑，财政赤字高企，发达国家纷纷开始调整预算模式。在宏观预算方面，发达国家大多转而采用“自上而下”的集中型预算模式，建立总额控制，引入多年期预算，强化财政资源保护。在微观预算领域，一方面削减支出；另一方面，为了重新配置财政资源，启动了零基预算、计划项目预算、绩效预算等改革，同时加强现金预算和现金管理。其次是社会因素，尤其是社会政策的影响。发达国家自20世纪50年代启动福利国家建设，到80年代社会福利支出在公共支出中的比重上升到一个历史高位，导致公共支出结构发生了根本性的变化。这部分刚性支出比重的上升不仅加剧了支出压力，而且对预算构成了巨大的挑战。预算专家凯顿之所以认为现代公共预算在20世纪70年代进入“超预算时代”，主要就是因为社会福利支出飙升。2001年，著名预算专家希克甚至提出这样的疑问，如果这种刚性的赋权型支出在支出中所占的比重越来越大，预算究竟还有什么用处，预算是否还有一个未来。最后，政治因素也对预算环境有着重要的影响。以美国为例，在20世纪60年代以前，在诸如“美好社会是什么”“政府应该在美好社会中扮演什么角色”等基本问题上，美国社会存在着共识。在此背景下，各个政治力量都不会要求调整既得利益分配格局，也就不会去挑战和质疑预算基数，基数加增长的渐进预算就成为主导性的预算模式。然而，从60年代开始，美国社会在这些基本问题上越来越难形成共识，而可用的财政资源日趋紧张。此时，调整既得利益的政治要求就出现了，预算基数开始受到质疑，渐进预算模式就面临诸多挑战。

在过去三十多年中，由于中国经济一直在高速增长，中国政府的财政收入也节节攀高，财政支出也随之不断扩张（图1）。1978年，财政收入为1 132.26亿元，1985年上升到2 004.82亿元，1994年上升至5 218.10亿元。1999年跃升至11 444.08亿元，首次突破万亿规模。此后十余年，财政收入增速更高，财政收入几乎每隔一两年就攀升到一个新水平，2003年达到21 715.25亿元，2005年上升至31 649.29亿元，2007年攀升到51 321.78亿元，2008年又增加一万亿，达到61 330.35亿元，2010年跳升至83 101.51亿元，2011年再攀升到103 874.43亿元。2012年，财政收入达到117 209.75亿元。由图1可见，从1990年到2012年，每年财政收入的增长率都在10%以上，财政收入在此期间的平均增长率为18%，高于同期的GDP平均增长率。在强劲增长的财政收入的支持下，财政支出也年年攀高。尤其是，在过去十余年，随着财政收入节节攀高，中国财政似乎进入了一个“不差钱”的黄金十年。

图1　财政收入和支出的增长　（单位：亿元）

数据来源：国家统计局（2012）、财政部（2013）。

然而，从2012年开始，尤其是进入2013年后，越来越明显地，中国财政的黄金时代已经结束，中国财政的转折点已经来临，预算环境已发生了逆转。一方面，随着经济增长将逐步放缓，在未来，财政收入的增速也必然会随之放缓，甚至会出现零增长乃至负增长。根据世界银行的测算，从1995—2010年，中国GDP平均增长率为9.9%，到2011—2015年，将下降至8.6%，到2016—2020年，进一步下降到7.0%，到2021—2025年再下降到5.9%，到2026—2030年，将下降到5%。在此背景下，在未来十年、二十年，中国政府的财政收入将不可能再像过去三十年尤其是过去十年那样高速攀升。即使在短期内财政收入仍会继续增长，但增速必然会逐步趋缓。如图1所示，2012年，财政收入增长率已下降到近二十来年比较低的水平。另一方面，财政支出的压力将逐步加大，特别重要地，支出结构已经发生了根本性的变化。随着国家从2003年重建社会政策体系，社会支出一直以较高的速度增长，其在公共支出中所占的比重已上升到30%以上（表1）。由于社会支出是一种权利型支出，具有不可预测性、僵硬性、难以进行预算控制等内在特点，加之中国人口规模庞大，人均财力偏低，可以预计，在未来十年到二十年，这部分支出在公共支出中的比重仍会继续上升。更为严重地，从2012年开始，中国已开始进入老龄化社会。从20世纪80年代以来，中国一直受益于劳动力年年增长的“人口红利”。但在2012年，首次出现了15—59岁的人口下降。在未来，预计中国60岁及以上的人口比重会逐步上升：从目前的12%左右上升到2030年的25%，到2050年将超过33%。如果维持现有社会福利体系的基本设计，并不断扩大福利覆盖面、提高福利标准，养老和医疗卫生支出将会惊人地飙升。此外，在公共支出结构中，将会出现其他同样有着巨大的社会或政治支持的新支出，例如环境保护和国防支出。总之，在未来，尽管财政收入的增速会趋缓，但是，支出却很难削减，而且存在着继续膨胀的趋势。这就意味着，在未来，中国政府的收支缺口将会越来越大。

表1　社会支出规模、增长率及比重

数据来源：财政部（2009，2010，2012）。

同时，过去十余年中，尤其是2008年金融危机以来，政府债务，特别是或有负债的规模越来越大，而且上升到历史最高水平，隐含着极高的财政风险。最近两三年，国际市场乃至国际组织（例如IMF）对中国政府债务的担忧越来越大。实际上，无论是从衡量财政风险的传统标准，即债务占GDP比重来看，还是从政府的资产负债表来看，目前乃至近期，中国都不可能出现系统性的债务危机。一言之，即使将各种或有负债计算在内，中国政府的债务都在可控范围之内。然而，这不等于说中国不存在债务风险，更不等于说中国在未来绝不会爆发债务危机。恰恰相反，由于绝大部分政府负债都是或有负债，财政风险的隐蔽性非常强，而且有些债务（例如地方政府债务）过分集中在银行，期限结构不合理，中国政府债务（尤其是地方政府债务）的风险就非常高。同时，随着政府债务上升到历史最高水平，化解债务的压力也非常大。然而，在未来十年、二十年，由于财政收入增速趋缓，同时支出会急剧上升，中国政府已很难像过去那样每年从现金流量中节省出足够多的资金来逐步化解债务。这就大大地压缩了中国政府可以腾挪的财政空间。

总之，一方面，政府债务上升到历史最高水平，偿还债务的压力较大，另一方面，财政收入增速将会减缓甚至停止增长，而社会支出等支出将会出现较大幅度的增长，尤其是社会支出的比重仍会继续上升。因此，从中长期来看，中国政府面临着巨大的收支压力，面临着非常高的财政风险。同时，由于债务支出和社会福利支出都是刚性支出，缺乏预算灵活性，在中长期内，中国政府在财政资金安排上能够腾挪的财政空间就会变小变窄。最近一项关于中国国家资产负债表的研究甚至警告：“如果不针对长期问题（养老金、医疗等）及时进行改革，问题的积累最终可能导致政府债务危机。换言之，到2040—2050年，中国将面临目前欧、美、日式的债务危机的可能性并非天方夜谭。”总之，中国财政的转折点已经来临，预算环境已发生了重大的、根本性的变化。在未来，中国将很快进入“差钱的时代”，而且将会越来越差钱。各级政府必须适应预算环境的转变，改革预算模式，转变预算行为，放弃财政富裕时代的花钱习惯，既要学会过紧日子，又要提高资金的配置效率和支出绩效，提高财政管理水平，更要建立财政收支总额，加强债务管理，确保财政可持续。

中国财政的转折点：黄金时代结束，预算环境逆转

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