中国国家治理的挑战及信任建设

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：经济改革以来，中国的国家治理一直面临着各种挑战，并在应对这些挑战的过程中被重构。完全强调国家的利益，以国家的利益取代市场和社会的利益，已被历史证明是有害的。最为关键地，国家需要通过制度建设，在国家和社会之间建立一种互信的关系，把“信任”植入国家与社会的关系之中。

经济改革以来，中国的国家治理一直面临着各种挑战，并在应对这些挑战的过程中被重构。在这个过程中，国家表现了较强的学习能力，进而能够在不同时期根据社会与市场的不同情况比较灵活地调整国家治理模式，进而表现出较强的制度适应能力。从1978年经济体制改革一直到最近，国家治理面临的挑战主要是，如何改革计划经济时期构建起来的国家及政府体制，使之能够适应建立和发展市场经济的需要。应该说，中国比较成功地应对了这一挑战。然而，从现在起，国家治理重构面临的挑战是巨大的、前所未有的。在“双向运动”中重构国家治理必然要面对冲突的利益需求。最近以来围绕着新的《劳动合同法》的激烈争论就充分地说明了这一点。来自市场领域的私营经济要求进一步市场化，保护资本的利益，并且减少政府旨在监管其经济活动的各种干预，而来自社会领域的利益群体则要求政府至少应提供基本的社会保护，提供基本的社会福利，加强环境保护，加强对商业活动和市场的监管，以控制资本肆无忌惮的逐利行为。总之，国家现在不得不在效率和平等、个人自由和社会责任、经济增长和环境保护之间进行平衡，而这实质上就是要在不同的甚至是冲突的利益需求之间进行平衡。国家必须进行这种平衡。然而，这绝非容易之事。

表2　国家和市场／社会之间的关系

要在冲突的利益需求之间进行平衡，并在这个过程中保证实现一种社会和谐，需要从根本上重构国家与市场或社会之间的关系。从理论上讲，分别有四种模式来处理国家与市场或者国家与社会的关系（见表2）。在这两对关系中，制度设计的核心问题都与国家能力相关。本文的观点是，在现代市场经济社会，要建立一个美好社会，需要在国家与市场／社会之间建立一种力量的均衡。任何过于强调其中任何一方力量的制度设计都是有风险的。完全强调国家的利益，以国家的利益取代市场和社会的利益，已被历史证明是有害的。然而，过于强调市场或者社会的利益，弱化国家能力，也同样是有害的。

在国家与市场的关系中，非常流行的是所谓的有限政府理论。正如波兰尼说的，这是一种自由主义的国家理论。从本质上讲，这种政治理论或者经济理论倡导的是一种强市场／弱国家的理论（即表2左表中的模式Ⅱ）。这种政治理论形成于18世纪，并在19世纪盛行一时。在19世纪后期和20世纪初，由于这种模式导致的经济和社会问题越来越严重，第一批工业化国家都对这一模式进行了修正，加强国家对经济的干预，同时由国家承担起基本的社会责任（Polanyi，1957）。20世纪80年代开始，随着新自由主义的复兴，这种理论也开始再次复兴，并在90年代流行一时。在此，显然不可能全面地梳理这一思潮。然而，需要指出的是，我们在思考有限政府理论时，需要对市场经济持有一种历史观。19世纪以前的市场经济和19世纪以来（尤其是当代）的市场经济是极其不同的。前者主要是一个以农业和小手工业为基础的、以实物交易为核心的、以区域性市场为主的市场经济，而19世纪以来尤其是现代市场经济则是一个以大工业生产为基础的、以金融市场为核心因而经济的虚拟性越来越强的、全球化（在现阶段主要是贸易全球化）的市场经济。面对着19世纪以前的市场经济，建立一个有限的政府是必要的，也没有任何风险。一方面，在一个以农业和小手工业为主的市场经济领域，是不可能形成强大到足以挑战国家权力甚至压倒国家权力的经济力量的。另一方面，由于市场是地方性的，以实物交易为主的，尽管经济也会出现波动，但不会造成全社会范围甚至跨国的影响。面对这样一种市场，有限政府并不会带来问题，因为，双方的力量是均衡的。然而，19世纪以来，市场经济出现了根本性的变化。首先，在这个以大工业生产为基础而且金融资本和产业资本紧密地结合在一起的全球化市场经济中，极可能发展出经济力量巨大的财富拥有者，例如巨型公司和跨国企业，其财富力量强大到足以挑战国家权力，侵犯社会利益。其次，正如波兰尼指出的，金融在现代市场经济中已经居于举足轻重的角色，在各种金融创新的支持下，现代经济的虚拟性越来越强，不确定性也越来越强，市场风险也越来越高，市场波动引起的社会代价也越来越大。在这种背景下，继续倡导一种18世纪版本的有限政府就是值得商榷的。^[3]正如阿波比（Appleby，1945）在《大民主》一书中所说的，在一个由大公司和小政府组成的民主社会中，是不可能有真正的民主的。总而言之，面对强市场和大公司，国家必须是强势而且高效的，才能对市场力量进行必要的制衡，既防止其挑战或控制国家权力，又防止其侵犯社会领域的利益。

在国家和社会的关系方面，尽管在现阶段国家相对于社会更为强势（即表2右表中的模式Ⅲ），但是，市场化改革以来，中国社会已经快速地出现社会分层，社会利益的分化正在加速，在市场经济中竞争失败或者受损的利益群体正在凝聚其影响力，并开始以各种中国版本的社会自我保护运动进行抗争。更进一步地，其中的某些社会自我保护运动已经表明，组织化的利益群体正处于形成的早期阶段。在此关键时刻，国家需要重构自己与社会的关系。最为关键地，国家需要通过制度建设，在国家和社会之间建立一种互信的关系，把“信任”植入国家与社会的关系之中。首先，国家应该信任社会，在制度上承认各种社会利益群体合法组织起来的权利，以防止某些社会力量在抗争中演变成反国家的力量。其次，建立正式的制度，将各种社会力量的利益诉求纳入法治的轨道进行规范，让各个利益群体在一个公平的、公开的程序中表达自己的利益需求，影响政策制定，进而生产出社会对国家的信任。不过，在这个过程中，需要避免出现民粹主义左右国家政策，避免强社会／弱国家的治理模式。正如麦格达尔（Migdal，1988）在其《强社会与弱国家》一书中指出的，强社会中的弱国家是无法成功地引领社会经济实现转型的。

然而，需要强调和补充的是，强国家必须同时是一个负责的国家，必须在强监督之下运作。而这需要进一步推进政治体制改革，建立民主政治。如果说在过去的三十年中，仍然存在着通过行政体制改革解决某些政治问题的空间，那么，由于国家重建现在不得不在冲突的“双向运动”中展开，这种空间已经越来越小（Ma＆Zhang，2009）。面对冲突的利益诉求，国家治理的重构必须解决利益代表的问题。事实上，由国家去代表所有社会群体相互矛盾的利益是很困难的。对于国家来说，最佳的角色是建立社会协商机制，充当相互冲突的利益协调者。为此，国家就需要建立一个开放的、公平的政治过程，让所有的利益群体都拥有平等的机会来表达其利益诉求，并通过一个共同认可的程序将这些冲突的利益转化成大多数人都愿意遵守的政策。这就要求国家治理制度解决政治民主问题，适时推进选举民主。同时，在国家重建的过程中，必须认识到，仅仅有选举民主并不能确保政府会对公民负责，而必须同时建立各种监督权力使用的制度（Ma，2009）。为此，就需要建立现代预算制度，在政府内部建立集中统一的财政控制，同时由立法机构监督着政府收支（王绍光、马骏，2008；Ma，2009）。

总之，中国现在正处于转型的关键时期，它的未来在很大程度上取决于如何重构国家治理制度。如果说前三十年国家转型的重点是经济体制改革，那么，在未来三十年，这个重点应是国家建设。在这个过程中，国家需要重新界定它与市场和社会之间的关系。在现代市场经济社会，国家必须是有能力的。同时，也同样重要的，这个有能力的国家必须是民主的、负责的。正如蒂利（Tilly，2007）最近总结的，在现代国家建设的过程中，有两个至关重要的维度，一是国家能力，二是民主化。他指出，民主政治是现代国家的基本制度，但是，“如果国家缺乏监督民主决策制定并将之付诸实施的能力，没有任何民主能够运作”（Tilly，2007：15）。

中国国家治理的挑战及信任建设

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