市场化运动推动行政改革的优化方向

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：不过，直到1998年，中国才启动了这样一场比较彻底的政府体制改革。这一改革根据市场经济的需要重新设计政府的职能，根据职能转变改革政府机构。这一全国范围内的政府体制改革首先是从中央政府开始的。其中，最重要的改革当数行政审批制度改革。随着中国加入WTAO，中国的市场化改革获得了新的推动力，市场经济以更快的速度发展。为了满足WTO在市场化方面的要求，国务院在2002年取消了789项行政审批，在2003年取消了406项行政审批。

20世纪90年代以前，中国政府体制改革一直是以机构精简为中心的。然而，在整个80年代，这一改革收效甚微。其根本原因在于，在这一时期，中国经济体制改革的最终目标仍不明确。于是，政府体制改革基本上很难触及政府职能的重新定位。而且，在经济体制改革的最终目标仍未明确的情况下，政府在经济领域仍然承担着许多微观的管理职能，许多政府的经济管理部门仍然管理着大量的行业及相关企业。在这种情况下，即使精简了机构和人员，但是这些职能依旧，这些机构就很难取消，人员就很难真正削减。于是，政府机构改革就轮回般地陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的改革怪圈。1993年，中国的经济改革终于明确了建立“社会主义市场经济”的目标，明确地提出经济改革的最终目标是建立市场经济体制。在这种背景下，政府体制改革的目标终于清晰了。尽管在此之前的政府体制改革也强调转变政府职能，但是，在经济体制改革的最终目标未明确之前，应该建立一个什么样的政府体制就是不清楚的，政府职能应向何处转也是不清楚的。只有当经济体制改革的目标明确后，政府职能转变的目标才能清楚，转变政府职能才可能成功（Yang，2001；Ma＆Zhang，2009）。

不过，直到1998年，中国才启动了这样一场比较彻底的政府体制改革。从根本上看，这是为了建立市场经济制度而启动的一次比较彻底的改革。这一改革根据市场经济的需要重新设计政府的职能，根据职能转变改革政府机构。这一全国范围内的政府体制改革首先是从中央政府开始的。中央政府改革的目标是以政府职能转变为目标大规模地精简中央政府的行政机构——中央部委的数量从40个削减到29个，人员也减少了将近一半。改革的重点是大幅度地砍、并作为计划经济壁垒的各个工业部委。在创建了信息产业部这一新机构的同时，所有其他的工业部委都被整合进经济和贸易委员会（简称经贸委），由此，经贸委就变成一个监督和管制工业企业的MITI类型的超级政府部门，但它不直接介入企业（包括国有企业）的管理。伴随这一改革，中国的政府体制改革进入了将中央计划和行政指令的政府变革为适应市场的监管型（经济）政府的最后阶段（Yang，2001；Ma＆Zhang，2009）。图4描述了中央政府机构从1949年到2007年的职能变迁。它表明，由于计划经济体制的影响，经济管理机构曾经在整个中央机构中最为庞大，但其数量在经济改革后逐步下降，尤其在1998年后下降最大（何艳玲，2008）。而且，这一下降——时间和速度——都是和市场化导向的经济体制改革的进度紧密地联系在一起的。

图4　按职能划分的国务院各部委在当年机构总数中的比重，1949—2007年

来源：来自何艳玲（2008）所用数据，感谢何艳玲提供的数据。

市场经济的发展需要政府对公共权力的使用遵循法治原则。为了促进市场经济发展，1998年政府机构改革完成后，中国各级政府立即在这一方面进行了改革，限制政府行政权力直接介入市场，尤其是行政权力对经济运行的随意干预，提高政府运作的理性化和法治化程度。其中，最重要的改革当数行政审批制度改革。经过从20世纪80年代到1998年的政府体制改革后，计划在经济中的影响已经大不如前，但是，作为计划经济一部分的行政审批制度不仅继续存在，而且在市场经济条件下不断膨胀，越来越明显已成为市场经济发展的障碍。1998年的改革大幅度地削减了行政审批。在地方一级，为了吸引投资，地方政府纷纷削减各种行政审批。到2001年，地方政府已经取消了大约30%—60%的行政审批。随着中国加入WTAO，中国的市场化改革获得了新的推动力，市场经济以更快的速度发展。为了满足WTO在市场化方面的要求，国务院在2002年取消了789项行政审批，在2003年取消了406项行政审批。作为这一改革的一个最终结果，2003年，中国通过了《行政许可法》。该法的一个基本特征就是首次在中国明确了“凡是政府未明确禁止的活动，都无需政府审批”这一极其重要的法治原则。这就对行政权力的使用明确地施加了法治约束（Yang，2004，152—164；Ma＆Zhang，2009）。

市场化运动推动行政改革的优化方向

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