理论框架：理解中国国家重建的关键

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：中国经济以较高的速度持续增长了三十多年，不仅国家的经济总量显著上升，而且人民的物质生活也得到了显著的改善。不过，直到最近的国家治理转型之前，中国的国家治理重构仍然主要是在适应市场经济发展的需要这一轨道上展开的，未能及时有效地应对这些社会与环境问题。图3国家、市场与社会互动中的国家治理重塑图3进一步提供了一个理解1978年经济改革以来中国的国家治理重构的框架。

每个社会都包括以某种独特的方式互动的四个领域：私人、市场、公共和国家领域（Janoski，1998，12）。在实践中，可以有多种办法组织这四个领域之间的关系，而不同的组织方法就意味着不同的国家治理。在1978年以前的中国，由于国家用计划经济几乎完全取消了市场体系，并对社会施加紧密的社会控制，因此，国家不仅完全控制了经济领域和公共领域，而且渗透进了私人领域（图1）。

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图1　1978年以前的中国

1978年，中国开始经济体制改革。随着改革的推进，中央计划体制逐渐被市场体制取代，商品和服务的价格逐步地由市场来确定；在工业领域，国有制开始逐渐退出其原有的主导地位，在农业领域，个体耕作业也取代了人民公社；私人企业也不断扩张，最终在总产量和增长速度上超越了国有企业（Dickson＆Chao，2001）。在经济自由化的过程中，为了建立现代市场经济，国家也开始重构其治理制度：限制政府对经济的过度干涉、使市场成为资源配置的主要机制。与此同时，市场经济的发展在创造了经济自由的同时，也为个人自由创造了条件，个人和一些组织开始较少地依赖国家而获取生存的资源和福利，于是，国家对公共和私人领域的控制开始减弱。在私人领域，经过三十年的改革，国家在很大程度上已经放弃了原来的那种直接干预和严格控制，例如在婚姻领域。在公共领域，尽管国家仍然未放弃对大众媒体和NGO的控制，但是，经济改革以来，特别是20世纪90年代以来，一个相对独立的公共领域正在形成（White，Howell＆Shang，1996）。其结果，经济改革以来，其他三个领域开始在不同程度上“漂离”原来的国家控制，并呈现出不同形式的发展活力（图2）。

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图2　市场、公共和私人领域的“漂离”

市场经济的发展成绩卓著。中国经济以较高的速度持续增长了三十多年，不仅国家的经济总量显著上升，而且人民的物质生活也得到了显著的改善。然而，正如波兰尼（Polanyi，1957）曾经告诉我们的，自由市场制度的发展总是伴随着不可忽视的社会和环境代价，尤其当国家将自发调节的市场视为组织人类社会的基本原则时更是如此。首先，自我调节并能达至均衡的市场体系从来都是个乌托邦，市场经济的运行充满了不确定性。在现代社会，随着金融体系的发展，经济的虚拟性越来越强，加之市场体系的全球化扩展，市场经济的这种不确定性就更加强。其次，尽管自由主义经济理论强调市场能够保障甚至促进公平，然而，事实却是，市场经济内在地会导致收入不平等。第三，市场经济的运作需要将劳动力商品化，然而劳动力商品化将会摧毁旧有的对个体的各种社会保护机制，将他们抛入无情的劳动力市场的“撒旦磨坊”（Polanyi，1957，163）。第四，尽管自由竞争的市场经济的确能够激励每个人去创造财富，而且，竞争也可以使得企业必须以消费者的需求为其经营目的，但是，资本的逐利倾向同样会使得企业在商业活动中采取各种机会主义行为，损害消费者的利益。最后，现代市场经济的发展还要求将土地和其它自然资源商品化，这首先会带来环境方面的代价，进而也会引发严重的社会性后果——因为环境是人类的居所。总之，正如波兰尼（Polanyi，1957）指出的，如果国家不采取行动控制市场化运动的速度，舒缓市场经济发展所伴随的社会阵痛，对商业活动和市场进行管制的话，这些社会性后果将会相当严重。

从20世纪90年代中期开始，随着市场经济发展与深入，各种社会与环境问题已经开始在中国浮现。不过，直到最近的国家治理转型之前，中国的国家治理重构仍然主要是在适应市场经济发展的需要这一轨道上展开的，未能及时有效地应对这些社会与环境问题。长期以来，在经济增长至上的发展战略下，我们只有经济政策，没有社会政策。而社会政策对于缓解市场经济运行必然会出现的各种社会问题是必不可少的（王绍光，2007）。同时，尽管各级政府都成立了专门的环境监管机构，但是，在经济发展至上的战略下，环境监管问题一直未得到足够的重视（Ho，2006）。面对这些社会和环境问题，从20世纪90年代中期开始，波兰尼所说的“社会自我保护”已经开始在中国崭露头角。根据波兰尼的定义，“社会自我保护”的支持性力量首先来自最直接地承受市场体系负面影响的社会群体，例如，在市场经济和工业化早期是劳工以及在工业化过程中失去土地的农民，他们要求国家以保护性立法、管制性协会以及其他干预措施对市场经济的运作进行干预（Polanyi，1957，132）。从根本上讲，社会自我保护运动是一种来自社会的制约市场扩张的反向运动，是社会自己起来保护自己，保护环境，最终保护人类自身。

总之，在波兰尼看来，市场经济的发展必然伴随着两种方向相反的运动：市场化运动和社会自我保护运动。这两者结合起来就是所谓的“双向运动”（Polanyi，1957，132）。这两种运动都会对国家治理产生影响，它们都是国家治理变革的推动力。随着中国的经济体制从计划经济向市场经济转型，这两种运动也开始在中国出现。不过，在不同时期，它们对于国家治理重构的影响程度是不同的。在第一个阶段（主要是从经济改革以来直到90年代末为止），国家治理重构主要是在市场化运动的推动之下进行的，其重点是改革原来在计划经济体制时期建立的国家及政府架构，转变政府职能，建立和发展市场经济。90年代末期以来，随着社会和环境问题越来越严重，各种中国版本的社会自我保护运动开始出现。进入21世纪，国家治理的重构开始出现转型，解决市场经济发展伴随的各种社会与环境问题越来越受重视。不过，国家也在同时致力于维护市场的繁荣。由此，中国的国家治理重构就必须在“双向运动”的张力中艰难地展开。而这就是真正的挑战。因为，与这两种运动相联系的通常是不同的甚至是冲突的利益需求。

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图3　国家、市场与社会互动中的国家治理重塑

图3进一步提供了一个理解1978年经济改革以来中国的国家治理重构的框架。在这一框架中，有三个主要领域：国家、市场和社会领域；其中的社会领域包括了公共和私人领域。每个领域都有各自主要的行动者，它们有着不同的利益追求和目标。在国家领域中，执政党领导下的政府是关键的行动者；在市场领域中，私有企业是主要行动者；在社会领域中，主要的行动者包括个人、家庭、协会、非营利组织等。尽管有时候三个领域的行动者会有共同的关注点，或者说出现利益趋同，但是，从根本上讲，每个领域的行动者都有着不同于其他领域行动者的利益和目标。它们共同构成一个互动三角。在互动三角内，每个圆点代表某个特定时期国家的政策重点。圆点越靠近哪个领域，国家政策就越多地反映那个领域的利益，反之则反是。

在这个三角互动中，国家的行动至为重要。作为强制性权力的垄断者，国家相对较有能力依据其目标引导经济和社会转型。市场经济的建立实际上也是在国家的推动或者干预下发展起来的。正如波兰尼（Polanyi，1957）所指出的，在历史上，“正是持续性、集中性的有组织有计划的干预主义的急剧增长”打开和维持了通往市场经济的道路（140），自由市场“是精心设计的国家行为的产物”（141）。类似地，尽管社会的自我保护“肇始于自发的”行动（140），但它最终也必须体现为有效的国家干预才能实现目标。尽管如此，尽管国家可以发展出很高的国家自主性（state autonomy），它仍然只是行动者之一。在市场经济发展的情况下，首先是市场领域，其次是社会领域，都会发展出有其自身的利益而且自主性越来越强的行动者。在这种情况下，尽管国家仍然是强有力的行动者，但这并不等于说市场和社会领域的行动者是完全被动的。恰恰相反，市场经济的发展越充分、越成熟，这两个领域的自主性也会越强，其行动者的活动也会越活跃。国家是被镶嵌进市场和社会中的，国家与市场和社会之间就像麦格达尔（Migdal，2001）所说的那样是“互相构建”的，国家治理制度就是在这三个领域的行动者之间的互动中逐步地被塑造出来的，政策重点的变化也是由这三个领域中的行动者之间的互动决定的。

在中国启动经济改革以前，国家的自主性最高，所以，政策重点是在A点。经济改革以来，随着市场经济的发展，控制着越来越庞大的经济资源的新利益群体开始出现，并对国家政策的影响越来越大。同时，从经济改革以来直到近年，国家治理制度的重构主要是在市场化运动的推动之下进行的，因而，在这个过程中，国家治理逐步地变得越来越“亲市场”（从A点到B点）。20世纪90年代末期以后，随着市场经济的社会和经济后果日益明显以及各种中国版本的社会自我保护运动的兴起，社会领域的各种利益诉求正在快速地凝聚起来，要求国家治理予以回应。在这种背景下，国家开始朝与自由市场逻辑相反的方向重构其治理模式，国家治理开始变得越来越关注社会领域的利益（从B点向左调整）。

然而，进入21世纪以后，国家治理面临的挑战是巨大的，甚至是前所未有的。因为，在适应社会自我保护运动调整国家治理制度的同时，国家并未（也不应该）放弃市场经济改革，国家仍然在继续完善其市场经济改革。但这也意味着国家不得不同时兼顾市场领域和社会领域的利益诉求。总之，重构国家治理制度不再像原来那样可以在一种单向运动的推动之下比较容易地展开——当然这种容易也是相对现在而言的，从计划经济向市场经济转型本身也需要国家治理经历一个极其艰难的转型，现在，国家治理必须在“双向运动”及其冲突的利益之间寻找一种新的平衡。由于市场化运动和社会自我保护运动是两个方向相反的运动，尤其关键地，市场领域和社会领域的利益需求在许多时候会发生冲突，国家就不得不在其间进行艰难的平衡。对于刚刚从计划经济转型而来的中国来说，这的确是一个前所未有的挑战。尽管最近出现的向社会利益这个方向调整国家治理是正确的选择，但是，在未来的十年或者二十年，一个挑战性的问题是：国家治理应该朝这个方向走多远？能走多远（财政承受能力或者过度的社会福利是否会使得人们降低个人努力）？是选择过多地满足社会领域的利益需求（从B点到C点），让国家承担起很大的社会责任，还是在朝这个方向调整的过程中谨慎地在国家、社会和市场之间实现一种利益的均衡（从B点到C′点）？

理论框架：理解中国国家重建的关键

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