中国基层选举：道路初现

20世纪80年代以来，中国重构其经济体制的同时，政治体制也发生了变化。目前，那种认为中国30多年的转型只有经济改革而没有政治体制改革的说法，已经很少有人同意。在这三十多年中，为了发展市场经济并解决市场经济发展所带来的问题，政府的职能、组织结构和运行程序都被重构了。党和国家之间的关系，国家机构如立法机构与政府之间的关系也得到改善。中央与地方的关系也出现了变化，相对于80年代以前，地方的自主权大大地加强了。^[53]在这个过程中，中国的选举制度也发生了重要的变化。中国的选举包括直接选举和间接选举，前者主要适用于农村的村民委员会，以及县、乡两级的人民代表大会代表，后者主要适用于各级国家机关领导人员以及设区的市（自治州）、省（自治区、直辖市）和全国人民代表大会代表。中国的选举制度创设于20世纪50年代初。“文革”期间，选举几乎完全停止。1979年通过并于1980年生效的人大代表《选举法》重新启动了选举，其后，1982年、1986年和1995年又三次修订了这一法律。在20世纪70年代末和80年代初，地方人大代表的选举制度发生了一个重要的改变，50年代初局限在乡镇一级的直接选举现在被扩展到县一级。根据《选举法》第2条，全国、省、自治区、直辖市的人大代表由下一级人民代表大会选举产生，而县（市）、乡、镇人大代表由人民直接选举产生。1982年新制定的《宪法》第92条也明确规定，县（市）、乡（镇）一级人大代表以直接选举的方式产生。此外，《选举法》第30条规定，全国和地方各级人大代表大会代表候选人的名额应多于应选代表名额，即实行差额选举。第31条规定，选民也可以提出候选人。这些举措使得县、乡层面的人大代表选举，呈现出比以前更高的透明度和竞争性，从而更能让人民当家作主。^[54]同时，公民的参与热情也有所提高。一项全国范围的调研发现，在1990—1991年的选举中有61.6%的公民参与了投票；一项在北京的调查发现，在1995年的选举中有58.5%的公民参与了投票。不过，县乡人大代表的选举仍然只是“半竞争性的”。^[55]

1987年，中国通过了《村民委员会组织法》。20世纪80年代，中国在村委会这一层面启动了竞争性的直接选举。到1989年底，全国14个省、自治区、直辖市依法选举了村委会干部。根据相关法规，村委会领导必须由村民以直接选举、秘密投票和差额选举的方式选举产生。在候选人的产生方式上，既有村民直接提名和村民间接提名，也有组织提名。但在实践中，一些地方发展出来了“海选”等方式，将候选人的提名权完全交给村民。^[56]20世纪90年代以来，在农民创新和国家支持的共同推动下，村委会选举开始走向规范化和制度化，并逐步扩展到全国各个乡村。1994年，民政部首次明确了村民自治的四项基本制度：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。截至1998年6月，全国已有26个省、自治区、直辖市的人大常委会制定和实施了《村民委员会组织法》。福建、江苏、辽宁、湖南、河北、贵州等9个省还制定了专门的村民委员会选举法。1997年，中国共产党十五大报告突出强调基层民主，要求进一步完善农村的民主选举和村务公开。1998年，九届全国人大常委会修订并通过了《村民委员会组织法》。截至2008年，31个省、自治区、直辖市都已制定了村委会选举办法，其中有6个省（如江西、山西、四川）还在村民组织法的实施办法中规定了具体的选举办法。1997年，超过80%的村至都至少举行了一轮选举。1998年制定新的《村委会组织法》后，31个省、自治区、直辖市又依法组织了新一轮的村委会换届选举，涉及70万个村委会和将近6亿农民。^[57]到2001年，基本上全国所有的村都举行了选举。目前，全国农村普遍都举行了6到7次村委会选举。根据民政部2005年底和2006年初开展的一项全国范围调查，有学者指出，村民自治已全面进入民主巩固期：77%的农民参与了选举；90%以上的村委会干部都是民主选举产生的，上级领导和村支部指定的村委会领导在10%以下；由村民提名的候选人占70%，选举委员会、村支部或者上级提名的比例分别是17%、8%和5%；超过85%的村委会主任和成员都是以差额选举的方式选举产生的。^[58]尽管中国的村民选举仍然存在一些不足，例如贿选、家族势力操控选举等，但是，毫无疑问，这是一条独具中国特色的基层选举民主道路。在农村直选的成功经验的鼓舞下，1998年，国家开始在城市基层——居委会——推行竞争性的直接选举。1999年，民政部选定了26个城市试验区直选居委会干部。其实，早在1998年青岛市就开始推行社区直选。1999年6月，沈阳市沈河区文化路街道也直选了社区居委会。从2000到2002年，城市社区直选从试点走向大规模推进，其典型模式是广西的城市社区直接选举。在2002年选举之前，广西南宁、柳州、桂林和武鸣已经进行了20余次的社区居委会直选。其后，城市社区居委会直选开始大规模地在其他城市展开。例如，2003年，北京市在一部分老城区举行了社区换届选举，居民参选率高达96%。2004年，整个上海市的社区都举行了居委会直选。此外，南京、宁波等地也相继进行了试点。到2008年，全国10多个省、市实行了社区居委会直选。这些试点极大地推进了城市的基层民主，使居委会由过去上级指派或内定转变到居民代表选举，再到全体居民参与选举。^[59]

不过，从整体上来看，公开的、竞争性较强的直接选举目前主要只存在于村委会和城市居委会层面。尽管其意义重大，但是，它们都只是基层政权的派生机构，而不是一级政权。20世纪90年代后期以来，尽管个别地方试点了乡镇干部直选，但整体上并未推开。这就是说，选举制度的完善任重而道远。例如，扩大直接选举的范围，增加选举的竞争性，密切民选代表与选民之间的联系等。然而，在20世纪90年代后期，中国启动了一场意义深远的预算改革，这一改革有助于推动国家治理的转型，提高国家的治理能力和政府的负责程度。^[60]

从1978年到1999年，中国财政改革的重点主要集中在收入方面，在传统的以计划为核心的资金分配体制瓦解之后，新的预算体制并未建立起来。所以，在这一时期，财政体系具有许多“前预算时代”的特征：一方面在政府内部缺乏对收入和支出集中统一的预算控制，另一方面各级人民代表大会（简称人大）也不能有效地进行预算监督。^[61]前者主要体现在两个方面。首先，预算资金分配权极其分散。除了财政部门之外，其他部门（例如计划部门）也拥有资金分配权。随着预算外财政的膨胀，各个支出部门也拥有了可以自主支配的预算外资金甚至各种非法的“小金库”。由于缺乏部门预算编制，预算编制不能将资金细化到部门和具体的项目，部门因此获得了二次分配权，这进一步加剧了资金分配权的分散。在这种情况下，财政部门就不可能是真正意义的核心预算机构，不能将所有的政府性资金集中起来实施统一的预算控制，也无法编制出一个能够准确、详细地反映政府及其部门全部活动的政府预算。其次，财政管理体制极度分散。这主要体现在账户分散、现金余额分散，缺乏财政单一帐户体系，以及与之相伴随的采购分散和付款分散。更为严重的是，对财政交易的监管和会计控制也非常分散。由于三套会计体系互相分割，没有任何一个会计体系能够对发生在整个支出周期的财政交易进行完整的记录和监管。预算内资金一旦以拨款的形式离开财政部门，财政部门就无法对之进行监控。至于预算外和制度外资金，更完全是由各个部门“坐收坐支”。由于缺乏集中统一的预算执行控制，不仅财政资金的运作效率较低，而且极易滋生各种违规行为。政府内部缺乏集中统一的预算控制也使得人大不能有效对预算进行监督。在资金分配权分散的情况下，政府的财政部门根本无法编制并向人大提交一个能够准确、全面、细致地反映政府及其各个部门活动的预算，这就使得人大难以有效地履行法律所赋予的预算监督职能。政府预算只涵盖财政预算内资金，纳入人大预算监督的也只是这一部分资金。即使是这一部分资金，它们的编制也非常粗略，报送人大审批的预算草案按功能汇总，其预算口径不直接对应于预算部门，且一个科目涉及多个部门，不仅外行看不明白，内行也看不透，人大根本无法从预算草案中看出经费预算与部门工作间的对应关系。而且，由于没有部门预算，预算也只能编制到“类”一级，因此，在预算年度之初，资金并没有落实到具体的部门和项目，而是由财政部门根据人代会批准的总预算，参照上一个预算年度的预决算数以及本年度的变化情况等因素逐步下达到各个部门，这就使得人代会批准的预算意义不大，导致预算执行过程中追加、变更频繁，进而使得人大难以跟踪和监督预算执行的情况。^[62]

1999年，中国启动了预算改革，包括部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购改革等。这一改革的目标是建立现代预算制度。预算改革首先在政府内部建立起集中统一的预算控制。部门预算逐步将原来分散的资金分配权集中到财政部门，由财政部门制定统一的预算程序和规则，规范资金分配。部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础进行编制，“一个部门一本预算”。部门预算改革强调先有活动才有预算，有预算才能有支出，而不能再像以前那样先有钱再去想做什么事，没有预算也可支出。这就是要将预算约束植入公共管理过程，用预算来约束活动。同时，部门预算的编制必须遵守综合预算原则，即部门必须将包括预算外在内的所有收支都编进本部门的预算。这就改变了以前政府预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。从2002年开始，各级财政部门更是加大“收支两条线”改革的力度，将预算外资金纳入预算管理。到2007年上半年，国务院批准的收费项目90%以上已纳入预算管理，政府性基金则全部纳入预算管理。这些资金都全额上交国库或财政专户，支出则纳入部门预算编制范围。此外，各级政府都不断改进预算编制方法，细化部门预算，建立规范、科学的预算分配模式。对基本支出，建立和完善了定额管理体系，不断细化定额项目、完善定额测定方法。为提高基本支出预算编制的准确性，推进实物费用定额试点，探索定员定额与实物资产占用相结合的定额标准体系。对项目支出预算，采取项目库方式进行管理，将项目按重要程度和轻重缓急排序，使项目经费的安排与部门的事业发展和年度工作重点紧密结合。同时，推动项目支出滚动管理，提高支出的计划性。最后，为了提高资金的使用效果，2004年，广东省开始探索支出绩效评价，2006年，中央也开始这一试点。目前，越来越多的地方政府已经启动支出绩效评价，例如江苏省、浙江省、广东省的广州市、南海区、三水区等。从投入控制转向绩效问责表明，中国的预算改革开始迈向一个新的、更高层面的财政问责。^[63]在部门预算改革的基础上，最近几年，中国进一步深化预算改革，提高政府预算编制的完整性和透明度。2007年，为了更加全面、准确和清晰地反映政府收支活动，政府预算编制开始使用新的政府收支分类体系。2008年，单独编制国有资本经营预算，汇总进政府预算。2006年和2008年，提出改革土地出让金管理制度，强调将土地出让金纳入预算管理。^[64]最近，国家开始筹划编制社保预算。

同时，国库集中收付体制改革和政府采购改革在预算执行过程中建立起集中统一的预算控制，由财政部门对各个部门的收支活动进行事前监督。国库集中收付体制改革的目标是建立一个集中型的现代国库管理制度。在清查、撤并部门已开账户的基础上，各级政府都建立起国库单一帐户体系。所有的财政资金必须缴纳进该帐户，所有的财政支出都只能从该帐户流出，而且，不到实际支付发生之时，所有资金都不得离开该帐户。在国库单一帐户的基础上，又实行了财政直接支付体系。这就使得部门“只能看见数目（用款数），但是看不见钱，更碰不到钱”。从2001年中央财政启动这一改革以来，截至2006年4月，中央国库集中支付改革已扩大到全部中央部门，纳入改革的基层预算单位也从2001年的136个扩大到3 643个，并首次将中央补助地方的专项资金纳入国库集中支付。^[65]国库集中收付体制改革在地方层面也进展顺利。至2005年底，36个省、自治区、直辖市和计划单列市全面实施了这一改革，并推进到200多个地市和500多个县。在这个新的国库管理制度下，财政部门能在预算执行过程中对资金的流动进行动态监控，建立起实时监控、综合核查、整改反馈、跟踪问效的运作机制。这既能确保资金的安全性，又能提高预算执行的运作效率。同时，政府采购改革也不断推进，集中型的政府采购体系逐步被建立起来取代原来分散的部门采购体系，公开招标和财政直接支付等方式也开始在政府采购领域使用，并逐步扩大使用范围。1998年，全国的政府采购规模为31亿元；2002年突破1 000亿元，2005年超过2 500亿元。^[66]

预算改革，特别是部门预算改革，为人大加强预算监督创造了条件。一方面，部门预算改革使得政府提交人大审查的政府预算不仅包括反映财政收支总貌的总额数据，而且包括反映各个部门的全部收支活动的部门预算，而且也编制得越来越全面、细化和准确。另一方面，部门预算改革后，编制政府预算包括部门预算的时间大大地提前，报送人大常委会初步审查的时间也大大地提前。部门预算改革以来，各级政府报送人大审查的部门预算的数量一直在稳步上升。2000年，国务院向全国人大报送了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部4个部门预算试点单位的部门预算；2001年，增加到26个部门的部门预算，2003年增加到29个，2004年增加到34个，2005年增加到35个，2006年增加到40个，基本覆盖国务院所有职能部门。此外，报送全国人大审议的部门预算也不断细化，中央财政用于教育、科技、医疗、社保等涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况均报送全国人大审议，对不能列入部门预算的项目的安排情况，财政部在向国务院报告的同时也转送全国人大备案。在地方层面，人大预算监督也稳步地得到加强。目前，全国已有2 408个省级部门预算报送同级人大审查，超过了编制部门预算的半数。其中，河北、广东、辽宁、黑龙江、江苏、安徽、福建、宁夏、新疆、深圳、厦门、宁波等11个地区已将本级所有部门预算报送同级人大审查。而且，报送同级人大审查的预算正在不断细化。除少数几个省外，大部分省（自治区、直辖市和计划单列市）已经开始向同级人大报送包括基本支出与项目支出明细项目情况在内的综合预算。最后，在报送人大审查的预算中，30多个省本级已经把超收安排情况、中央财政性转移支付情况、中央专款情况和预算调整情况列入报送内容。^[67]预算改革以来，各级各地人大都抓住机遇，制定加强人大预算监督的条例或决定，成立专门的预算机构（例如财经委和预算工委）协助人大审查监督预算，加强人大预算监督，提高预算监督能力。目前，各级各地基本都建立了以部门预算为基础的、包括初审和大会审两大阶段的预算审查程序。所谓初审就是在政府预算正式提交每年一次的人代会审批前一个月，先提交人大常委会进行初步审查，人大常委会在审查中就相关的收支问题向政府反映人大的意见和要求。预算改革以来，各级各地人大在初审环节创新了各种模式。例如，福建省、厦门市、深圳市人大常委会采取重点监督来加强人大预算监督的深度和力度；河北省人大在预算初审环节引入公民听证。大会审就是政府预算草案提交每年一次的人代会审查，经全体人大代表表决后通过政府预算。在这一阶段，一些地方人大的人大代表也开始积极地开展预算审查。例如，在广东省，2003年以来，随着政府提交的部门预算越来越详细，人大代表的预算审查开始出现了前所未有的变化，例如开始质问一些不合理的支出，开始要求政府修改预算、调整支出结构，等等。在大会审期间，武汉市和深圳市等运用“单项表决”模式审查和批准重点支出。例如，在2003年人代会期间，武汉市人大代表运用这一模式否决了政府某部门的基建支出。当然，由于人代会的会期短、缺乏预算修正权等原因，目前人大预算审查监督主要依赖于初审。^[68]

同时，2006年以来，在一些地方，开始出现了公民参与预算的试点。例如，浙江温岭市泽国镇与新河镇的预算民主恳谈，哈尔滨市阿城、道里等的参与式预算，江苏的无锡市参与式预算等。当然，尽管温岭市新河镇的预算民主恳谈也包含了公民参与的内容，但更多是一种人大预算监督。此外，除了新河模式是将所有的预算都提交预算民主恳谈外，其他地方的公民参与预算都主要适用于资本预算领域，即那些与公民生活息息相关的公共设施领域。尽管各地的公民参与预算采取的方式不同，但它们都在基层层面让公民参与预算决策，影响资金的分配。这就探索了一条新型的社会主义基层民主道路。^[69]

在十年的预算改革中，预算改革一直在重塑预算过程中各个机构之间的权力关系，也重建了一套新的预算程序与规则。随着新的预算制度逐步确立其权威地位，政府及其各个部门都必须遵守既定的程序和规则提出资金申请并经特定的程序审查和批准程序之后才能获得资金，然后还必须遵守既定的预算程序与规则才能使用这些资金，开展活动。其结果，预算改革以来，部门的行为相较以前已经越来越规范。而且，在一定程度上，预算过程已开始对政策制定者的行为构成约束。^[70]正是在这个意义上，我们可以说，在选举制度仍待完善之前，通过预算改革可以在一定程度上重塑权力结构和权力使用的程序与规则，进而在一定程度上对权力的使用施加约束和控制。这就是有别于西方经验的实现政治问责的中国道路。毫无疑问，这也是一条可行的政治问责的道路。然而，这条道路的成功需要中国的执政者进一步深化预算改革，并在不远的将来适时地抓住时机推动选举制度改革。此外，正如一些研究已经发现，选举制度方面存在的不足也在某些方面制约着预算改革的深入，例如，在半竞争性选举中产生的某些人大代表缺乏充足的加强预算监督的动机。^[71]