美国的道路：建国至1928年的演变

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：由于建国的特殊历史经历，从建国之日起，美国人就对选举民主情有独钟，并对选举制度形成了一种非常坚定的信赖。在这种信念的驱动下，美国人建国后很快就投入巨大的热情来建立选举制度，并在建国到20世纪初将近130年的时间里持之不懈地改革和完善选举制度。由于这一限制，在美国建国初期，有资格的选民只占成年白人男性很小的比例。亨廷顿指出，与欧洲国家同步地，美国大约在1828年也开始进入了其所谓的第一波民主化。

由于建国的特殊历史经历，从建国之日起，美国人就对选举民主情有独钟，并对选举制度形成了一种非常坚定的信赖。一直到19世纪后期，美国主流的政治文化都坚信，只要实行选举民主——定期举行公开的选举，而且选举出来的官员或者议员是有任期限制的——就可以建立一个负责的政府，而且还认为选举是一种与美国的民主理念相吻合的制度，一切政治上的弊端都可以通过选举而加以矫正。在这种信念的驱动下，美国人建国后很快就投入巨大的热情来建立选举制度，并在建国到20世纪初将近130年的时间里持之不懈地改革和完善选举制度。^[42]与其宗主国一样，在殖民地时期，美国各州的选举权也附有财产限制。最初是土地方面的限制，其后随着经济结构的变化，财产的定义也变得更加宽泛，以便于容纳城市的其他财产的所有者或者能够缴纳一定数额的税收的公民。当然，选举权只能属于白人男性成年人。1787年制定的宪法未对选举权进行规定，而是将这一权力留给了各州。最初13个州制定的州宪法普遍都对选举权规定了财产方面的条件，例如财产或纳税。由于这一限制，在美国建国初期，有资格的选民只占成年白人男性很小的比例。1789年举行第一次选举时，只有4%成年白人男性参与了投票。不过，后来加入美国的新州为了吸引移民，也因为西部地多人少，它们在财产方面的要求相应比较低。有些州只要缴税就可以获得选举权，有些州甚至取消了这一条件。这就极大地提高了美国选民的数量。^[43]在1828年的总统选举中，拥有选举资格的男性数量迅速超过了白人男性总数的50%，^[44]这在当时是一个相当高的比重。在欧洲国家建立现代选举制度的19世纪，美国人也没有落后。亨廷顿指出，与欧洲国家同步地，美国大约在1828年也开始进入了其所谓的第一波民主化。^[45]从19世纪到20世纪初，美国人从各个方面完善了选举制度：扩大了选举权的范围，逐步实现了白人男性普选；缩短了选举产生的职位的任职期限；扩大了选举制度适用的范围，增加了必须通过选举才能任命的职位的数量；禁止刚刚担任完一个固定任期的行政官员重新被选举；制定各种措施来解决选举中存在的腐败。^[46]

如果说在传统的农业社会，以社区自治为基础的选举民主能够在一定程度上确保政府是负责的或者至少不是很坏的。那么，从19世纪中期开始，随着美国日益变成一个城市化和工业化的社会，加之大量欧洲移民的涌入改变了原有的选民结构，选举制度就变得越来越不能适应经济社会的变化，也不能再为代议制民主的国家治理提供合法性。政府变得越来越庞大，它对经济和社会的介入也越来越深，担负的职能也越来越复杂。在这种情况下，即使实行了选举，普通的民众也很难弄清楚政府究竟对什么负责。而且，随着城市化的加速推进，政府规模越来越大，民众已不可能再像以前那样可以经常地接触政治家，政府与民众之间的距离越来越远。在这种情况下，以选举为基础的代议制民主的基础就逐渐被侵蚀了。此时，19世纪30年代初就已雏形初现的“政党机器”就粉墨登场，并逐步控制了选举以及选举之后的官职分配——即臭名昭著的“政党分肥制”——和政策制定。在“镀金时代”，政党机器已经高度制度化。选举变成了选票买卖和利益交换，一些精英选民开始对选举政治失去兴趣。同时，政府运作高度政党化，政府职位变成当选政党的战利品，政府行政缺少专业化和职业精神，从而效率极其低下，政策制定也被政党操纵来为特殊利益（主要是那些为政党提供了支持的商业利益）服务。^[47]这使得像克里夫兰这样的进步时代改革者发出了抱怨：尽管经历了将近130年的选举民主，并一直在不断地完善选举制度，在20世纪初的美国人却非常失望地发现通过民主选举产生的政府仍然是不负责任的。在这种情况下，进步时代（1890—1928）的改革者开始从各个方面改良美国的国家治理。在这一时期，美国人继续完善他们的选举制度，以解决19世纪后半期选举中存在的各种问题。例如，为了打破政党机器对选举的控制，进步时代改革引入匿名投票和直接普选。^[48]然而，在进步时代预算改革者克里夫兰看来，民主制度不能仅仅发展到选举民主就停步不前。在选举制度之上，还必须建立一个对权力的使用进行控制的机制，其中最重要的是预算制度。^[49]

19世纪的美国人目睹了欧洲的预算改革，但是美国政治文化对集权以及其中可能潜藏的专制一直非常敏感。他们不仅对选举制度情有独钟，而且也比较倾向于强议会的预算模式，并有意识地弱化了政府首脑（例如总统）在预算中的作用。在大多数美国人看来，欧洲的那种强化行政控制的行政预算体制，在没有君主制而且选举制度运转正常的情况下是不需要的。^[50]因此，直到20世纪初之前，美国各级政府都没有一个内在一致的预算体系。各级财政都在一个严重碎片化的、缺乏集中统一控制的预算体系中开展。在殖民地时期，立法机构就将财权集中在手中，它在建国后又进一步加强了对预算权的控制。然而，在现实中运作的预算只不过是一个分散的立法预算，所谓预算不过是各个立法机构批准的拨款法案的无序混合。立法机构收到的只不过是各个部门提交的一个个的资金申请，而不是一个整体的部门预算，更不可能是一个整体的政府预算，而且收支常常无法联系起来。在立法机构内部，预算决策也是分散的，各委员会独自在不同的时间通过单个的拨款法案。政府首脑在预算过程中无足轻重，他既不能整体性地对政府进行管理，也不能在政府内部实施统一的预算控制，因而不能有效地履行对人民的责任。各个政府部门直接向立法机构的各个委员会申请资金，政府的财政部只不过是一个收发室，负责把部门资金申请汇集起来转交给立法机构。结果，在将近130年的时间里，美国从上到下的各级政府都没有一个预算可以全面、准确、详细地反映政府的活动及其成本。无论是对议员还是人民，甚至对政府首脑来说，政府都是“看不见的”。于是，政府不仅效率低下，而且腐败盛行。19世纪末和20世纪初的美国人这才终于认识到，如果没有恰当的预算控制，选举产生的官员同样会滥用权力^[51]

早在19世纪80年代和90年代，美国的城市政府就开始改革政府会计体制以提高行政效率，并让人民和投资者了解政府真实的财政状况。19世纪80年代早期，波士顿市启动了也许是美国最早的预算改革。在该市，随着公共服务的扩张，提高政府效率的要求也越来越高。为此，波士顿市开始将城市政府的运作与政治（市议会）适当地分开，并于1885年赋予市长预算权，建立了行政预算体制。1899年，全国城市联盟设计了一个最佳的城市治理框架，其中也包括了行政预算体制。不过，直到20世纪初，预算改革才变成一个全国性的运动。美国的预算改革发源于地方，再扩展到州，最后全其功于联邦层面。掀起全美国预算改革热潮的是纽约市。在纽约市政研究所——克里夫兰就是其中的领袖之一——的帮助下，从1907年到20世纪10年代早期，纽约市建立了一个全新的现代预算制度。纽约市的改革很快吸引了美国其他的城市政府，到20年代中期，大部分美国城市都建立了现代预算制度。到1919年，全美国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都制定了预算法。联邦层面的预算改革比较迟。这是因为在联邦层面，国会的势力非常大，而且国会对于建立行政预算体制、加强总统的预算权比较犹豫。1911年，塔夫特总统（1909—1913）任命了一个经济效率委员会，负责在联邦层面推动预算改革，克利夫兰担任主席。1912年，该委员会向总统提交了名为《国家预算的必要性》的报告，建议由总统编制统一、全面的政府预算，然后提交国会审批。1912年6月27日，塔夫特总统将报告提交国会，并制定了《1914会计年度的预算》，然而，该报告并未获得国会的支持。“一战”结束后，改革国家预算体制的呼声已经势不可挡，国会再也阻挡不了预算改革。有趣的是，1920年6月，国会通过了一项预算改革方面的法案，试图建立预算制度，但由于其中一个条款限制了总统的权力，威尔逊总统（1913—1921）否决了此法案。1921年，国会几乎原封不动地再次通过这项法案，并获得了哈丁总统（1921—1923）的批准。这就是在1921年6月10日通过的《会计与预算法》，它标志着美国终于在国家层面建立起现代预算制度。该法案建立了行政预算体制，将一部分预算权从国会转移到总统，由其编制一个全面的政府预算并提交国会审批。同时，成立预算局，作为政府的核心预算机构，直接对总统负责。出于平衡，国会成立了自己的审计署。其后不久，国会两院也改革了国会内部的预算程序，将拨款权集中到一个委员会。^[52]

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