欧洲国家的道路与发展：19世纪探析

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：[32]在19世纪，欧洲国家相继在这些方面进行了改革，最终于19世纪后期或20世纪初建立起现代选举制度。表1列出了欧洲国家议会选举改革的主要内容及其时间。19世纪的10到20年代，一些欧洲国家首次举行了国家层面的议会选举。这些选举权方面的经济限制在19世纪之前就已存在。在欧洲，女性普选权运动一直持续到70年代才大功告成，最早确立女性普选权的国家是挪威，最晚的是西班牙。同样，大部分欧洲国家也都在19世纪引入了匿名投票。

在19世纪之前，选举制度就已经存在于欧洲。但是，直到19世纪，现代选举制度尤其是在国家层面的选举制度才在欧洲发展起来。^[30]从19世纪初开始，第一波民主化浪潮席卷欧洲国家（大致从1828年到1926年），以选举为核心的民主制度终于在国家层面构建起来。桑沙因提出了一个判断19世纪政治体制是否民主的最低标准：（1）50%的成年男性拥有投票权，（2）负有责任的政府首脑要么在选举产生的议会中获得多数支持，要么是定期普选产生的。若按此标准，19世纪以前的欧洲并没有国家层面的民主制度。^[31]当然，这个标准只是一个最低标准。判断一个政治体制是否是选举民主，不仅要看它的国家权力机构是否通过选举产生、公民在多大范围内参与了选举，还需要看选举条件是否公正、平等，选举程序本身是否公正、合理。^[32]在19世纪，欧洲国家相继在这些方面进行了改革，最终于19世纪后期或20世纪初建立起现代选举制度。表1列出了欧洲国家议会选举改革的主要内容及其时间。

表1　欧洲各国选举制度的建立

资料来源：标有*号的数据来自Toke Aidt，Jayasri Dutta＆Elena Loukoianova，“Democracy Comes to Europe，”European Economic Review，vol.50，2006，pp.249 pagenumber_ebook=133,pagenumber_book=127 283，Table 3。未标*号数据来自Daniele Caramani，The Societies of Europe（vol.one），New York：Grove's Dictionaries，Inc，2000，Table 2.2，2.3，2.6，2.9。某些国家采用某个制度的某些年份在两份资料有所不同。括号外的年份是该制度最初引入的年份，括号中的年份是该制度在经过反复后重新被引入的年份。

19世纪的10到20年代，一些欧洲国家首次举行了国家层面的议会选举。不过，当时拥有选举权的成年男性公民在成年男性中所占的比例很小。例如，1831年，比利时举行了首次选举，但只有4.5%的成年男性有选举权，其中又只有62%的男性参加了选举。^[33]1831年，英国第一次举行全国范围的议会选举时，也仅有4.4%的成年人享有选举权。1815年，法国首次举行了国家层面的选举，但在1814年，选民人数也只有72 000人，只占成年人口的1%。造成参选人数偏低的原因除了排斥女性以及较高的年龄限制之外，主要还是因为在经济能力和教育水平方面设置的高标准。即使是男性公民，也只有当他们拥有的财产或者缴纳的税收达到一定标准之后，才会被法律承认是拥有选举权的公民。这些选举权方面的经济限制在19世纪之前就已存在。在英国，尽管1688年的《权利法案》规定国民议会实行自由选举，但之后不久就对选举权设置了很高的财产和收入限制。18世纪中期，英国700万成年人中只有15万人享有选举权。直到1831年，成年人口中也仅有4.4%的人享有选举权。因此，19世纪选举改革的重点之一就是取消这些限制，实行相对普遍的公民选举。1832年，英国议会降低了选民的财产限制，这使得选民的人数从30万人左右上升到67万，但也只占全部成年人口的7.1%。1838年，英国爆发了以争取男性普选权为目标的宪章运动。虽然这一运动当时被镇压下去了，但在其压力之下，1867年英国第二次改革其议会选举，在城市中降低选民资格的财产限制和居住年限，这使得城市里的工人获得了选举权，男性公民中的选民达到三分之一。1884年，英国进行第三次选举改革，将城市的男性普选权扩大到农村，200万农村男性成年人因此获得了选举权，选民占成年男性公民的比重上升到大约三分之二。在法国，扩大选举权的改革则更加曲折、艰难。法国大革命之后的政府一会儿取消、一会儿又强调财产和纳税方面的限制。在波旁王朝复辟时期（1814—1830），选举权附加了更加严苛的财产限制。1830年的《七月法令》更是将选民人数从10万人猛降为2万5千人。1848年，在工人运动的压力下，法国被迫通过法律，确立了直接的普遍选举。但是，一直到1871年的第三共和国初期，成年男性的普选权才最终确立下来。^[34]不过，19世纪欧洲普选改革的重点是男性普选权，成年女性的普选权改革一直到20世纪初才开始启动。在欧洲，女性普选权运动一直持续到70年代才大功告成，最早确立女性普选权的国家是挪威（1915），最晚的是西班牙（1976）。^[35]

在这一时期，欧洲国家还改革了选举条件和选举程序，落实平等原则，增加选举过程的公平与合理。由于改革面临的政治方面的阻力相对于普选来说要小，因此这些环节的改革比普选方面的改革都启动得要早。例如，为了落实“一人一票”的平等原则，在这一时期，欧洲国家开始限制多次投票制（plural voting）而代之以平等投票制（equal voting）。多次投票制在19世纪之前就以多种形式存在，例如英国的大学教师和有产者可以在大学或者财产所在地投一次票，再在居住地投一次票。在其他国家，某些群体可以选出更多数量的代表。欧洲各国取消多次投票制度的时间不一，但主要集中在19世纪：法国、葡萄牙、挪威和西班牙（1815）、希腊（19世纪40年代）、丹麦、瑞士、德国、荷兰（1848）、芬兰、奥地利、意大利和瑞典（19世纪60年代至20世纪初）。英国和比利时改革的时间比较晚，它们在“一战”后才开始启动这方面的改革。^[36]此外，如表1所示，绝大部分欧洲国家都在19世纪引入了直接选举来取代原来的间接选举。同样，大部分欧洲国家也都在19世纪引入了匿名投票。

与此同时，19世纪也是欧洲国家建立现代预算制度的时期。现代预算制度最早成型于19世纪的欧洲。著名预算专家凯顿认为，在欧洲从中世纪后期一直到专制君主制时期盛行的是一种“前预算模式”，19世纪之前的欧洲处于“前预算时代”，即没有预算的时代。在这一时期，尽管国家从社会中汲取了大量的财政收入，但是整个财政体系效率极其低下，浪费与腐败盛行。财政体系一方面在政府内部缺乏集中统一的行政控制；另一方面，立法机构不能有效地监督政府财政，无法落实财政问责。于是乎，在政府内部，君主缺少有效的手段来约束官员的行为，无法确保表面上忠诚的官员在财政上的确是对他负责的。同样地，由于缺乏有效的外部监督，君主本人也不需要对别人负责，社会也没有办法使得君主对人民负责。^[37]

在17世纪后期的英国，现代预算制度已开始萌芽。1688年光荣革命后，为了适应国会议员们越来越强烈的加强监督政府资金的要求，英国国会进一步巩固了原有的收入同意权，并获得了对政府开支的否决权以及对已开支的支出款项进行审计的权力，国会开始任命各种委员会来审查由它授权的资金在使用过程中是否做到了“明智、诚实和经济”。这些措施极大地加强了国会的预算监督权，也提高了它的预算监督能力。18世纪末期，为了规范资金收支管理，实现经济与效率，英国进一步在政府内部集中财政管理权力。例如，要求建立一个将所有支出合并在一起的支出预算，要求各个政府部门提前计划下年的支出，要求所有部门都按照统一的格式记录支出，等等。18世纪后期，法国也开始在政府内部将收支权力集中到新设的财政部，建立集中型的国库管理模式。^[38]在这些改革的基础上，以英国和法国为代表的欧洲国家纷纷在19世纪开始预算改革，建立现代预算制度。欧洲国家建立现代预算制度的时间各异。尽管英国在18世纪后期就已开始编制预算，但是它直到1866年才在支出方面建立起全面的国库控制，它也是在这一时期才建立以内阁承担整体预算责任的行政预算体制，从而真正建立起现代预算制度。1814年，法国开始编制年度预算，这被有些学者视为现代预算的第一次实践。从1817年到1827年间，法国颁布了一系列旨在对税收和支出进行集中管理的法令，但其后的预算改革经常被政治动荡打断。直到19世纪后期，现代预算制度才最终在法国建立起来。1830年，比利时模仿法国模式建立了现代预算制度，但不是很成功，它的预算体系很长时间都没有整合在一起，比如议会经常要在一年中不停地审批预算。1848年后，荷兰建立了有利于议会控制支出的集中型财政体制。但它们都到19世纪后期才建立现代预算制度。其他的欧洲国家也在19世纪后期和20世纪初建立起现代预算制度：意大利（1860）、瑞典（1876）、挪威（1905）、丹麦（1915）。^[39]随着现代预算制度的建立，公权的使用被纳入一种全新的控制体系，这些国家开始以一种“前所未有的方式”从公民那里汲取财政收入，并将之用于公共目的。这些现代民主国家终于发展出一种“被广泛视为有效率的、有生产率的，而且比以前更加公正的”财政制度。^[40]

总之，欧洲国家基本上都是在19世纪大致相同的时期同时建立起现代选举制度和预算制度。恰如韦伯尔和瓦尔达沃夫斯基在《西方世界的税收与支出史》中所说的：“正如代议制政府的理念在19世纪前半期从一个国家传播到另一个国家的一样，财政管理的革新思想也在这一时期快速地传播开来。”^[41]不过，这两个制度的建设都经历了很长的时间。例如，法国开始建立选举制度和预算制度的时间都是19世纪初，但直到19世纪后期才最终建立起这两个基本的制度。

欧洲国家的道路与发展：19世纪探析

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