了解交易费用模型的经验事实及优化方法

本文构建一个交易费用模型来解释包税制的兴起与衰落。为什么交易费用经济学是一个适当的理论角度？因为，国家对于征税机制的选择实质上是一个合同选择问题。正如交易费用经济学家威廉姆森（Williamson，1985）指出的，任何能够描述成为合同问题的关系都可以从交易费用经济学的角度来分析（p.387）。阿扎伯和纽杰特（1988）认为，从理论上讲，税收可以用三种不同的合同形式来征收：工资合同、固定租金合同与分成合同。在工资合同下，国家以固定的工资雇佣征税人员，后者同意将征收到的所有税收上缴给国家。在固定租金合同中，征税者预先付给政府一个固定的金额之后就可以拥有在该金额之上的税收收入。在分成合同中，征税者和国家之间根据一个事前确定的百分比来分享他所征收到的税收。正如第一部分的分析指出的，只有普鲁士的包税制运用过分成合同，在其他国家，固定租金合同是包税制所采用的主要合同形式。所以，研究者一般都将固定租金合同等同于包税制。国家在征税机制上的合同选择实际上是在工资合同和固定租金合同之间的选择。当国家选择包税制时，它实际上就是选择了固定租金合同；当国家决定采用国家行政的方式来自己征收税收，国家就选择了工资合同。

对于国家来说，如果各种征税合同的成本是相同的，那么，工资合同将是最佳的合同选择。因为，在工资合同下，国家是剩余的唯一索取人，而在其他的两种合同下，国家都必须与包税商一起分享税收。但是，各种结构性因素（政治、经济与社会）都决定了这三种合同的成本是不同的。对于国家来说，固定租金合同和工资合同意味着不同的交易费用和合同风险。当国家决定运用工资合同（即自己征税）时，国家就必须能够将内部交易费用最小化，即获得纳税人和征税官僚的合作必须支付的交易费用。如果国家不能将这些内部交易费用最小化，那么采用工资合同就存在非常大的合同风险。工资合同的风险还与征税机构组织能力的发展相联系。在组织能力低下的情况下，征税机构所能征收的税收也是很低的，合同的风险就会比较高。当国家决定采用固定租金合同（即包税制）时，国家又必须能够将外部交易费用最小化，即解决包税商的各种机会主义行为必须支付的交易费用。如果国家不能将外部交易费用降低，采用固定租金合同的风险也是非常高的。如果假定国家是收入最大化的，那么，国家就会选择最有效率的合同形式来征税。

采用工资合同时必须面对两种内部交易费用。第一种内部交易费用是获得纳税人服从必须付出的交易费用。如果纳税人自愿服从国家的税收政策，那么征税上的合同选择就是无关紧要的。在近现代的早期，由于以下两个原因，纳税人服从的动机都是非常低的。一个原因是近现代时期是各种现代意义的国家正在萌芽的阶段，各个“地方社区”对于国家的认同感或者赫尔希曼（1971）所说的那种对于国家的“忠诚”程度都是非常低的。例如，在法国，虽然从14世纪早期到15世纪的这一时期，君主制国家从领地国家过渡到了税收国家，国家开始垄断了征税权，但是，这也是一个“地方社区”和地方精英不断地“退出”这个新的政治实体的时期（Ardant，1975）。在奥斯曼帝国，国家是依靠武力征服的方式建立起来，包括了各种种族和宗教信仰的社区。因而，许多纳税人的服从动机都是比较弱的。此外，这一时期所建立的国家都是前民主的政体，纳税人的利益在税收政策的形成过程中一般没有影响，因而很难形成莱微所说的那种“意识形态的服从”（1988）。当很难获得纳税人的自愿服从或者意识形态的服从时，国家就必须运用监督机制来对纳税人进行监督，识别和惩罚那些不合作的纳税人。但是，国家又必须能够将监督成本降低，主要是关于纳税人的应纳税财富和应纳税额的信息费用与测量费用。然而，在近现代早期，由于经济的货币化程度很低、测量技术不发达、通讯与交通技术落后等原因，监督纳税人的交易费用是非常高的。所以，在近现代早期，使用工资合同的风险是非常高的。例如，在分析14、15世纪的法国时，诺斯（North，1981）指出，虽然外部和内部竞争对手的权力的降低增强了国家汲取税收的权力，但是，国家却极大受制于测量财富和收入的成本（p.150）。进入近现代后期，一方面纳税人对于国家税收的抵抗已经比较弱，因此，获得纳税人服从时涉及的交易费用已经降低。例如，在法国，从1690开始，16、17世纪非常普遍和频繁的那种抗税运动都已经很少（Goldstone，1991，p.251）。另一方面，由于经济与技术上的进步，尤其是交通与通信技术以及经济的货币化程度的提高，监督纳税人的交易费用也大大地降低。这就意味着在近现代后期使用工资合同的风险已经降低。

第二种内部交易费用是获得征税官僚的服从时涉及的交易费用。国家依靠征税官僚来克服纳税人的不合作行为，但是，征税官僚也会采取各种机会主义行为，其中最严重主要有偷懒和腐败。由于征税是一种劳动密集型的行政活动，因此，征税官僚的劳动努力程度将决定征税机关的产出（所征收到的税收）。这就是说，当征税官僚将大部分的工作时间配置到“在职闲暇”（即偷懒）时，运用工资合同所征的税收将会非常低。比偷懒更为严重的是，征税官僚可能会选择腐败，包括接受纳税人的贿赂从而帮助纳税人逃税、贪污或者挪用所征收到的税收。偷懒和腐败都属于典型的委托代理成本，这种成本越大，工资合同所面临的合同风险越大，工资合同的效率就越低。要控制这种委托代理成本，国家就必须能够获得关于征税官僚的活动的各种信息。然而，在近现代时期，尤其是其早期，由于通讯和交通技术的和财政管理方式的落后，国家监督征税官僚的活动的交易费用（主要是信息费用与测量费用）非常高。因而，国家很难降低各种代理成本。例如，在法国，虽然在17世纪早期和晚期，国家曾经投资来改进从巴黎到各省的交通（Buisseret，1965；Collins，1995，p.93），但是，直到18世纪后期之前，法国的交通并没有出现根本性的改变。在16世纪，从巴黎到里昂一般要花三个星期（Kiser，1994）。在这种情况下，国家要想监督散布在各地的征税官僚就很困难。在某些国家（例如奥斯曼帝国），国家规模过大也进一步增大了监督征税官僚活动的交易费用。降低征税官僚的代理成本的另一个方式是设计一种有效的激励合同使得征税官僚认为最大限度地实现委托人（国家）的利益也能够最大化他们的个人效用。然而，即使在现代社会，设计和实施这样一种激励合同的成本也是非常高的。在近现代时期，则更是如此。不过，在这一时期，通过雇佣一些比较特殊的人员作为国家的行政官僚，有些国家在某种程度上达到了这样的效果。例如，在普鲁士，国家雇佣一批在战争中受伤的士兵作为征税官员，由于自身的缺陷，这些士兵对于国家的依赖程度是非常高的，因而他们采取机会主义行为的动机就很低。正是借助这种方式，普鲁士克服了税收行政中的代理成本，从而在欧洲国家建立了最有效率的税收行政体制（Kiser＆Schneider，1994）。但是，这种模式的最大问题是这种特殊的人力资源一般数量比较有限。所以，在近现代早期，采用工资合同的风险是非常高的。进入近现代的后期，在国家行政内部，致力于严格控制的官僚制开始逐步地发展起来。而且，在经过几个世纪的努力之后，包税商管理的包税公司也发展出了比较发达的官僚制，能够比较有效地解决征税过程中的委托代理问题。例如，在法国，到17世纪后期，尤其是1681年在包税制内部进行了集中之后，无论是在组织结构、工作程序以及人事管理上包税公司都已经是一个非常发达的官僚机构（Matthews，1958，p.16，185—186）。所以，在18世纪后期，从纯粹行政的角度来说，法国已经可以取消包税制，将包税公司纳入国家行政体系。此外，进入18、19世纪，由于交通与通信技术的进步，国家监督征税官僚的信息和监督成本也大大地下降了。同时，无论对于国家还是对于包税商来说，这种进步都降低了运行官僚制的交易费用。在奥斯曼帝国，由于战争失败所带来的领土的大幅度收缩也大大地降低了这种交易费用（Quataert，1994，p.767）。这意味着，在近现代后期，国家已经能够在一定程度上降低监督征税官僚活动的交易费用，从而降低了采用工资合同的风险。

除了内部交易费用之外，工资合同的合同风险还与组织能力的发展有关。如果国家税收机构的组织能力非常低，那么，即使不存在征税官僚的机会主义行为（代理成本为零），工资合同的风险仍然很高。因为，在这种情况下，“诚实和努力的”征税官僚同样也很难“生产”出他们承诺提供的税收。然而，一旦涉及组织能力的发展，我们就不得不超越交易费用经济学，而借鉴一些以钱德勒等人为代表的组织能力理论。最近，组织能力理论的学者重新解释了科斯1937年发表的经典论文《企业的性质》。他们认为，科斯实际上是用两种成本来解释企业的出现：使用市场机制的交易费用和组织的协调成本，而根据钱德勒（Chandler，1992），这种协调正是组织能力理论的一个重要内容。但是，科斯对于协调的重视却被交易费用经济学所忽视了（Langlois＆Foss，1999）。其他研究者认为，虽然交易费用是一个重要的解释企业存在的因素，但是，交易费用最小化只是一个能够将企业结合起来的“薄薄的胶水”。交易费用经济学忽略了组织的一些非常基本的方面，其中最主要的是“组织内部不同类型和频率的团体和个人学习”（Hodgson，1998）。从组织能力理论出发，当国家决定采用工资合同征税时，它所面临的一个问题就是它所建立的征税机构及其雇员是否能够发展出相应的生产知识，即识别潜在的纳税人、纳税对象、运用税率确定应纳税额以及识别偷税漏税的知识。征税机构及其雇员能否发展出这种生产知识很大程度上取决于组织内部的团体和个人学习。但是，根据组织能力理论，团体和个人学习不是一个简单的信息吸收，它受制于组织结构、组织文化、组织的人事政策以及以前存在知识（路径依赖）（Hodgson，1998）。根本上来说，存在两种行政制度：家族行政制度和官僚行政制度。在家族行政制度下，行政职位的获得与提升都主要是基于个人的家庭背景与财富而不是个人能力，在某些“卖官制度”非常发达的国家，官职甚至被转化成为私有财产。而在官僚行政制度中，个人能力和成就的重要性越来越大。近现代时期盛行的是家族行政制度。而且，在一些国家，例如法国，“卖官制度”从13世纪以来就越来越盛行，财政管理领域所有的官职都已经卖了出去（Doyle，1996）。在这种制度下采用工资合同的方式来征收税收，必然会出现的一个后果就是，征税官僚根本没有动机去积累与生产有关的各种知识与技能，组织结构与文化都倾向于阻碍组织内的学习，从而，整个征税机构的组织能力就会很低。而在近现代的后期，官僚制度开始在各个国家出现，各国都在不同程度上引入一些官僚制的因素，个人能力开始变得越来越重要，所以，这种新的行政制度比较有利于鼓励组织内的学习与组织能力的发展。例如，在奥斯曼帝国的后期（19世纪），通过不断的行政改革，国家的行政机构被逐渐地官僚化，从而比较有助于组织能力的发展（Findley，1980）。在这种情况下，采用工资合同的风险就被降低了。

同样，运用固定租金合同也有合同风险。这种合同风险主要是由制定和实施固定租金合同的交易费用决定，即外部交易费用。而外部交易费用主要由承包过程的竞争程度和包税商的相对讨价还价能力决定。包税商的“相对讨价还价能力”主要是指包税商和国家相比所具有的讨价还价能力，它主要取决于包税商的构成、财富以及包税商在政治上的权力。承包过程的竞争程度决定了租金的大小。在竞争程度很小或者缺乏的情况下（尤其是在包税商与财政官员之间共谋的情况下），固定租金合同所确定的租金就会很低。当包税制是由某一个富裕而且强有力的阶层或团体垄断时，相对于国家来说，包税商所具有的讨价还价能力就会很高，包税商在高额利润的驱使之下就会有动机和能力去采取机会主义行为，例如贿赂和控制财政官员以降低租金和回避监督，或者拒绝按照国家的要求缴纳租金（在租金是分期支付的情况下，例如奥斯曼帝国终生合同下的租金）。此外，当包税商与国家的政治与行政精英（尤其是地方精英）合为一体时，从国家的角度来看，运用固定租金合同的风险就会更高。在近现代的早期，各国在实施包税制的同时都设计了各种机制来降低使用固定租金合同的交易费用，主要有（1）对于包税商的资格进行限定并对包税商进行不定期的司法审查，例如法国在包税制的早期限制贵族涉足包税制；（2）或者设置专门监督包税商的机构，例如奥斯曼帝国；（3）从国家内部的“少数民族”中选择包税商，例如，16世纪后期，当奥斯曼帝国开始运用包税制来征收土地税时，犹太人和基督徒就在包税制中起着很大的作用，在1591—1610年期间，他们在所有包税商中的比例分别是49%和4%，而穆斯林包税商的比例是47%（Cizakca，1996，p.154）。而在东南亚，包税商与中国商人则几乎是同义词。国家选择这些少数民族作为包税商的原因并不只是因为他们拥有足够的资本来支付租金和运作征税机构，也不只是因为他们具有非常好的组织管理才能，最为关键的是，他们作为少数民族在国家的政治体系中只具有非常小的讨价还价能力，因而比较容易控制。但是，包税制的一个问题是，由于租金是固定的，所以，大部分的税收收入都变成包税商的利润。例如，在奥斯曼帝国，在税收收入中，征税成本占15%，合同担保人的利润占14%，包税商的份额占47%，国家的份额只占24%（Cizakca，1996，p.166）。这种高额的利润首先使得包税商的财富与地位逐渐增长。而且，在一些国家，在包税制的后期，包税商开始逐渐地利用他们的财富介入行政与政治领域，从而变得越来越难以控制。例如在奥斯曼帝国后期，某些包税商家族不仅控制了地方的税收，而且控制了地方的政治与行政。在这种情况下，他们在执行国家政策方面开始变得越来越不合作（Khoury，1997，p.56—72）。最后，包税制下的高额利润对于政治体系内部的各种精英阶层来说都是非常有吸引力的，因此，即使最初国家限制这些精英阶层涉足包税制，这些阶层最后都会促使国家放松这种限制。一旦国家的各种政治精英尤其是地方的政治精英与包税商合为一体时，包税商的讨价还价能力就会大大地提高，国家也越来越难约束包税商。例如，在法国，在17世纪，国家取消了贵族不能涉足包税制的限制，使得包税商与国家的政治精英融合在一起。所以，到18世纪，包税商已经是一个非常强有力的团体，不再受司法审查的约束（Bosher，1973，p.23—37；Wolfe，1972，p.321；Matthews，1958，p.40）。在奥斯曼帝国，从1651年开始，犹太人和基督徒就从包税商中消失，包税商全部是穆斯林精英（Cizakca，1996，p.154）。^[3]