收入汲取、治理模式与治理质量的优化

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：同时，在税收国家，公民也会形成较高的参与政治的动机。为了汲取税收，国家还必须建立理性化的征税官僚机构来对纳税人进行监督，同时需要激励征税官僚努力工作并对他们进行有效的监督以降低代理成本。总之，征税一方面能够促进国家治理民主化，提高政治问责；另一方面能提高国家治理的理性化程度，最后提高国家的治理质量。

财政社会学起源于哥德谢德和熊彼特在20世纪10年代末期关于税收国家的一场争论。在目睹了“一战”后期奥地利的财政崩溃之后，1917年，奥地利社会主义学者哥德谢德（Goldscheid，1917）认为，欧洲国家在18世纪以来建立的税收国家面临着严重的财政危机，并主张“将财产还给国家”，建立一个由公共企业来提供财政收入的财政体系。1918年，熊彼特（Schumpeter）发表了《税收国家的危机》一文，对哥德谢德的观点进行了回应。尽管熊彼特也注意到税收国家面临的挑战，但他并不认为税收国家即将瓦解，同时，对公有企业是否有效率表示质疑。然而，在这场争论中，两位学者都呼吁建立一门财政社会学，研究公共部门的财政状况及其对社会与政治的影响。不过，直到20世纪70年代，财政社会学才真正受到重视，并在最近发展成所谓的新财政社会学（Martin，Mehrotra＆Prasad，2009）。然而，对于财政社会学，却存在两种不同的理解。在一些学者（例如Campbell，1993）看来，财政社会学是关于“税收和公共财政的社会学分析”。但在另一些学者（例如哥德谢德和熊彼特）眼里，财政社会学致力于发展一种新的“宏观历史范式”，一种观察和理解社会的方式，而不仅仅是一个理论。本文采用的是后一种意义上的财政社会学。

在财政社会学看来，国家财政对国家和社会的演进有着决定性的影响（Goldscheid，1917），财政体系是理解社会和政治变化的关键，它是社会变化的重要指标和源泉（Schumpeter，1917）。在财政社会学的分析框架中，财政国家是一个非常基本的概念。财政国家是根据国家财政收入最主要的来源对国家进行的分类（Tarschy，1988；Moore，2004）。在不同的财政国家，国家汲取财政收入的方式不同，国家和社会的关系也就不同，国家的治理模式也会具有不同的特点，进而呈现出不同的治理水平。相应地，财政国家的转型意味着重构国家与社会的关系，这最终将导致政治和社会变迁。20世纪以来，财政国家主要有三大类型：税收国家、自产国家和租金国家。税收国家的财政收入主要来自私人部门缴纳的税收（Schumpeter，1917；Tarschy，1988）。自产国家主要是指那些实行计划经济体制的国家，在这些国家，广泛的国家所有制使得国家的财政收入主要来源于国有企业上缴的利润（Campbell，1996）。租金国家是指那些主要依靠国家垄断的自然资源出口而获取租金收入的国家（Moore，2004）。

财政社会学一直隐蔽地存在着这样一个理论假设：只有真正的税收国家才能形成高质量的国家治理。最近，莫雷教授（Moore，2004，2008）首次将这个假设明确地总结出来，并初步阐述了其间的因果关系。关于财政变迁的政治影响，财政社会学其实有三个版本的“故事”或者理论模型。基于西方国家的国家建设经验，早期的财政社会学总结出一个可以称之为“征税——代议制模型”的理论。基于发展中国家在20世纪70年代以来的国家建设经验以及转型国家90年代以来的国家建设经验，财政社会学总结出另外两个新理论，分别可称之为“租金——国家自主性模型”和“税收讨价还价——政治民主模型”（马骏，2011）。这三个理论都直接或者间接地阐述了这个理论假设。根据这三个理论，在不同的财政国家，国家和社会的关系不同，国家对社会的依赖程度或者国家的自主性也不同。在税收国家，国家对社会的依赖程度较高，国家的自主性较低；而在租金国家和自产国家则相反。这导致不同的国家和社会的互动关系，进而对治理模式与治理质量产生不同的影响（Moore，2004，2008；马骏，2011）。

“征税——代议制模型”是财政社会学最早的一个理论，也是最流行的一个理论。它是从欧洲国家的国家建设经验中总结出来的。在欧洲的领地国家时期，统治者依赖自己的领地收入而生存，因此，一方面国家财政对社会的依赖比较小，另一方面国家财政对社会的影响也极其有限。随着欧洲国家在近现代时期（1400—1800）转向税收国家，国家和社会的互动开始变得越来越密集和深入，税收开始成为国家和社会互动最关键的纽结。最为关键地，在税收国家，国家变得越来越依赖于私人部门。在这种情况下，为了获得私人部门缴纳的税收，国家不得不与私人部门讨价还价，并在政治上对社会做出让步。同时，在税收国家，公民也会形成较高的参与政治的动机。这就迫使欧洲国家重构其财政制度和政治制度，最终建立起宪政民主制度（Schumpeter，1918；Musgrave，1980；Moore，2004，2008）。恰如著名财政学家马斯格雷夫总结的，“税收是现代民主制度兴起的先决条件”（Musgrave，1980：363）。此外，为了提高国家治理的正当性并生产纳税人的“准自愿服从”（Levi，1988），国家不得不采取“税收换服务”的治理策略，通过向纳税人提供公共服务来换取纳税人对国家税收政策的服从，并以宪政民主制度和行政理性来确保这一承诺的可靠性。如此，征税就提高了国家对公民诉求的回应性，使国家变得对公民负责。最后，相较于租金和利润汲取来说，征税是一件成本高昂的行政活动。为了汲取税收，国家还必须建立理性化的征税官僚机构来对纳税人进行监督，同时需要激励征税官僚努力工作并对他们进行有效的监督以降低代理成本。实际上，各国行政理性化的发展最早都发生在征税领域，然后才逐步扩展到其他领域。总之，征税一方面能够促进国家治理民主化，提高政治问责；另一方面能提高国家治理的理性化程度，最后提高国家的治理质量（Moore，2004，2008）。

如果说税收国家的国家建设经验从正面直接地分析了征税如何能提高治理质量，那么租金国家的国家建设经验则提供了一个反面的例子，进而间接地支持了“只有税收国家才能实现好的治理”这一假设。“租金——国家自主性模型”是根据一些发展中国家20世纪70年代以来的国家建设经验总结出来的。在这一时期，一些原来贫穷的发展中国家开始由税收国家转变成租金国家。其中，最重要的是资源性租金。由于控制了在国际市场上特别有价值的自然资源，这些国家就能够通过出售这些资源而获得租金收入。在不同时期，可以形成租金的资源是不同的，在历史上，它们是矿产、钻石、木材等。不过，在20世纪，最主要的自然资源是石油。各个石油输出国的财政收入都主要来自国家垄断的石油贸易形成的租金收入（Moore，2004）。由于租金“不是挣来的收入”（unearned income），租金国家就无须像领地国家和税收国家那样必须在政治上或者组织上付出很大的努力才能获得充足的财政收入。这就对这些国家的国家建设产生了巨大影响。尽管其中的一些国家在20世纪初就开始了现代国家的建设，例如建立了代议制和选举制度，但随着其向租金国家转型，它们的国家建设道路发生了根本性的逆转。在租金国家，丰裕的资源性租金大大地降低了国家对公民或者社会的依赖，国家的自主性也很高。由于财政收入主要不是来自直接影响个人财富的直接税（即个人所得税），租金国家的人民也不可能形成政治参与的动机。由于租金收入的来源比较集中而且完全控制在国家手中，其收支相对于税收而言就比较容易隐藏起来，进而逃避议会监督。最后，由于租金收入相较于税收收入来说比较容易征收，因此，租金国家建立一个有效率的公共官僚机构的动机也比较弱。其结果，租金国家的治理质量普遍都不高，其中一些国家甚至与糟糕的治理联系在一起（Moore，2004，2008）。

“税收讨价还价——政治民主模型”是根据转型国家的经验总结出来的。它一方面支持了税收国家有助于提高治理质量的假设，另一方面使得我们更深入地理解税收国家建设的复杂性。自20世纪90年代开始，前苏联、东欧国家从计划经济转向市场经济。在经济转型的初期，这些国家都出现了巨大的财政赤字以及不同程度的财政危机。在财政社会学看来，出现赤字的根本原因是这些国家正在经历一次极其深层次的财政国家转型——从原来威权主义的自产国家向民主化的税收国家转型，而不是像经济学家所说的那样，是短暂的宏观经济绩效下降的结果，只要经济好转危机就会迎刃而解（Campbell，1996）。然而，尽管转型国家都在向税收国家转型，但是，由于收入基础和政治情况不同，在转型的过程中，不同的国家形成了不同的税收讨价还价模式，进而走上不同的国家建设道路。例如，在波兰，国家的收入基础主要是私有小企业和个人收入。这意味着，国家对社会的依赖程度相对比较高；尽管在政治上也存在冲突，但在经济与政治改革上社会各阶层的精英们能够形成共识。而在俄罗斯，一方面，私有小企业不发达，国家主要从自己所控制的能源出口等高额利润部门汲取财政收入，这意味着国家对社会的依赖程度相对较低；另一方面，国家建设一直是在持久的、两极化的精英内部冲突中展开的。其结果，这两个国家在税收政策的制定方面形成了不同的收入讨价还价模式。波兰在解决税收冲突的过程中逐步形成了“征求纳税人同意”的方式，让那些利益受到影响的社会群体表达他们的意见。这种将抗议政治疏导进“吸纳性制度”的做法夯实了波兰的民主制度。同时，为了获得相对分散的纳税人群体对国家税收政策的服从，波兰政府积极增强国家对社会利益的回应性，提高政府对公民的负责程度。而在俄罗斯，新税制主要针对那些利润很高的出口部门和经济上最有效率的地区，这引起这些领域的精英们抵制，后者认为自己应该对这些价值不菲的资产拥有权利。于是，在俄罗斯，最后发展出解决税收冲突的方法是“精英讨价还价”策略——税收政策是由国家与这些精英们单个地讨价还价而形成的，而且，其中充满了特殊性优惠。由于国家控制了这些利润高度集中的部门，因此，它就不需要和工会以及其他政党进行讨价还价，也不需要通过回应公民的诉求来获取税收。当国家与各个经济精英之间的短暂合作瓦解之时，国家就会动用“强制”手段来汲取财政收入，例如普京后期对经济寡头的宣战（Easter，2008）。可见，尽管两国都在向税收国家转型，但由于它们在税收领域形成了不同的收入讨价还价模式，俄罗斯和波兰的国家建设尤其是政治民主进程就呈现出不同的特征。相对而言，波兰向税收国家的转型更为彻底，更加像一个真正的税收国家，而俄罗斯则在一定程度上具有一些租金国家的色彩。这使得两国的国家和社会的互动形式不同，最终民主政治的发展轨迹也不同，治理质量也呈现出差异性。

收入汲取、治理模式与治理质量的优化

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