国家与高校的利益博弈：制度多样性的界限及优化

从上述三个国家高校内部学生申诉制度的运行及其功能来看，都存在多样性与差异性，但是多样性的程度明显不同。这种多样性程度的差异与国家对高校的管理方式、程度有着密不可分的联系。国家对高校的管理方式与程度不同，决定着高校自主管理的空间不同，决定着高校在制度运行过程中可考量的利益及其与国家利益博弈的空间不同，由此体现为制度运行与功能多样性的程度必然不同。

从我国高校内部学生申诉制度运行的实践来看，尽管各高校基于自身利益的考量使得制度在实践中呈现出多样性，但也只是有限的多样性，并没有重大的改变或创新与发展，这与国家对高校的直接管理与控制相关。比如，高校内部学生申诉制度的差异性主要体现在申诉处理机构的设置、成员人数及比例、审理方式等方面，大多属于非重要的细节方面，而在涉及学生申诉制度的主要框架与内容方面各高校却基本相同，即与教育部规章的规定没有重大差别，如申诉处理机构的人员构成、受理事项的范围、处理的时间与程序等，无论高校的级别、地位、获得资源的多寡、所处地区以及各自特点方面有何不同。另外，尽管有的高校在制度运行过程中还出现制度上的延伸或规避，创设处分过程中的听证制度或者采取其他手段避免校内学生申诉制度的实施等，但也是少数高校所为，并不存在普遍性。因此，校内学生申诉制度运行实践中的多样性只是有限的多样性，制度基本朝着预设的方向运行，很少有偏离轨道的现象，也很少在制度之外有所创新和发展。这种有限的多样性取决于国家对高校的直接管理与控制。政府教育部门与执政党对高校进行直接的管理与控制，形成国家主导——高校有限自主管理的格局，使得高校的自主空间非常有限。因此，当国家教育部通过法律规定要求高校设立校内学生申诉制度时，全国各地高校几乎均按规章要求设立制度，尽管在具体设置的细节方面有些差异性，实践中也出现些许的制度延伸与规避现象，但这只是少数高校在不违反规定的前提下，出于实用主义的利益考量所为，绝大多数高校在制度的主要结构与内容方面仍保持高度的一致性，未见有明显的制度创新与 发展。

从荷兰高校内部学生申诉制度运行的实践来看，尽管所有研究型高校均按照国家法律的规定设立并实施制度，但在制度的具体实施过程中，高校根据自身利益考量予以适当调整，并且在制度之外寻求替代性措施，使得制度的实施呈现出多样性，这与国家对高校的管理方式有关。荷兰政府通过集中的法律与教育政策对高校进行非集中式管理，即由议会、国家教育、文化与科学部作为最主要的法律与政策制定者，制定关于高校教育项目的性质、内容、质量以及其他制度等方面的法律与政策，高校必须予以遵守。因此，当《高等教育与研究法案》规定校内学生申诉制度时，所有高校必然依据其要求而设立并运行该制度。但是，政府又尊重高校的自治权，不直接干预高校的管理。政府在为高校提供资金支持的基础上，只在必要时才对高校进行干预，而且这种干预仅限于弥补高校管理中的缺陷。高校自主管理的权限比较大，能够对内外部事务有自主决策权，对自身利益考量的空间也比较大。因此，在落实与实施校内学生申诉制度时，高校可根据自身组织结构对其予以适当调整，并基于自身利益的考量对制度进行发展，寻求替代性措施解决 问题。

从美国公立高校内部学生申诉制度运行的实践来看，各公立高校均按照《宪法》正当程序条款以及联邦最高法院的要求设立并运行校内学生申诉制度，但在实践中出于对自身利益的考量，使得制度运行的情况存在很大差异。不仅如此，高校在申诉制度之外设置处分过程中的听证制度，在申诉与听证等正式制度之外鼓励学生通过非正式途径解决与校方之间的纠纷。这种制度运行的状况在一定程度上取决于国家对高校的管理方式与控制程度。政府与高校的关系主要体现在政府为高校提供宏观咨询与资金支持，联邦政府对高校只是提供咨询服务与部分资助，而州政府拥有领导和管理高等教育的职权，承担高校的经费，从而实现对高校的控制。因此，高校必须按照法律要求设立并实施校内学生申诉制度，否则可能失去政府的资金支持。但是，政府并不愿意干涉高校作为自治组织处理内部事务的行为，除了提供经费和必要的指导外，政府一般不干涉高校的内部事务，因此，高校享有高度的自治权，享有显著的不受政府控制的自由，完全可以自己决定和管理内外部事务。由此，高校根据内部组织结构与运行机制，基于自身利益的考量，设置实施校内学生申诉制度，设置运行处分过程中的听证制度，还鼓励学生利用非正式途径解决纠纷，从而使得制度的运行及功能呈现出多样状态。

【注释】

[1]［美］ 罗斯科 · 庞德： 《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2010年版。

[2]美国联邦《高等教育法案》自1965年制定后几经修改至2008年版，主要涉及各种高等教育机构的资质及其认定、不同种类的教育项目、学生的行为规范（包括对学生言论与结社自由的保护以及对学生吸毒与酗酒的禁止等）、学生获得联邦财政资助的规范以及教学质量的审核等，并未涉及高校内部学生申诉制度。参见美国《高等教育机会法案》（Higher Education Opportunity Act， 2008）。

[3]Jones v. Snead， 431 F.2d 1115 （8th Cir. 1970）.参见American Law Reports ALR2d，58 A.L.R 2d 903。

[4]Edward N. Stoner， John Wesly Lowery， Navigation Past the “Spirit of Insubordination”： A Twenty-first Century Model Student Conduct Code With a Model Hearing Script，Journal of College and University Law （2004）.

[5]［美］ 诺内特，塞尔兹尼克： 《转变中的法律与社会——迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版。

[6]［美］ 弗里德曼： 《法律制度》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社2002年版，第56页。

[7]自2005年国家教育部出台《第21号令》后，要求各高校必须设立校内学生申诉制度。随后教育部举办全国高校培训班，督促高校建立学生申诉制度。该制度从性质上讲是一项法律制度，而且是通过教育部（国家高等教育主管部门）监督高校予以设立。因此，各高校纷纷依据规定而设立学生申诉制度。本书调研的16所本科院校全部依照《第21号令》设立校内学生申诉制度，体现在各校的学生手册中。尽管有极少数高校（如北京B校）在2005年以前就已设立学生申诉制度，但在《第21号令》颁布后予以重新修改，保持与《第21号令》内容的一致性。也有极少数高校在2007年方设立学生申诉制度，如北京D校和上海C校。另外，其他院校，如上海市各高校、中南财经政法大学、中国科技大学、南开大学、宁波大学等设立学生申诉制度的情况可从当时的媒体报道中得到部分印证。

[8]通常学生先向高校所在地教育委员会提出申诉，仍不满意其处理决定后再向法院提起诉讼。

[9]如北京D校规定： 情况复杂的个案，经申诉处理委员会负责人批准可以适当延长审查处理期限，最多不超过30天。

[10]本书以荷兰研究型高校为研究样本，而这种研究型高校共有13所，分别为阿姆斯特丹大学、阿姆斯特丹自由大学、莱顿大学、格罗宁根大学、鹿特丹伊拉斯姆斯大学、蒂尔堡大学、马斯特里赫特大学、屯特大学、代尔夫特理工大学、乌特勒支大学、埃因霍芬理工大学、瓦赫宁根大学和拉德邦内梅亨大学。每所高校均在官方网站上公布关于校内学生申诉制度的内容，均表明是依据WHW而制定的，其相关网站在此不赘述。

[11]申诉理由可以是实体方面的，如处分不当、权利受到侵犯，也可以是程序方面的，如程序不当、证据不足等或者两者兼而有之。

[12]美国公立高校的董事会或管理委员会均制定《学生行为守则》，一般用于管理学生行为，其中规定学生应当遵循的学术性与非学术性的行为规则，同时也规定了违反守则的行为可能受到的处分以及学生可选择的救济途径。

[13]［美］ 罗伯特·C.埃里克森： 《无须法律的秩序——邻人如何解决纠纷》，苏力译，中国政法大学出版社2003年版，第275页。

[14]Ira Michael Heyma， Some Thoughts on University Disciplinary Proceedings， California Law Review， Vol. 54， No. 1. （Mar.， 1966）， p.74.

[15]如本书调研的16所高校中，绝大多数高校的申诉处理结果均为维持原决定，只有极少数高校维持原决定的比例在50%（如北京A校）。但无论如何这都为学生提供了在校内维护权利的机会。

[16]如2006年3月北师大珠海分校9名学生因对校方处分决定不满意而向校方提起申诉，申诉处理的结果是维持6名学生的原处分决定，重新考虑其他3名学生的处分决定。校方重新审查后最终维持1名学生的处分，降低1名学生的处分，免除1名学生的处分。可见，无论对7名维持原处分的学生，还是对2名改变原处分的学生而言，校内学生申诉制度均为他们提供了合法、正当的机会，表达自己的利益要求。

[17]如北京D校和青岛A校受访人员均表示，学生申诉制度实施前，校方对违纪学生作出处分时的一贯作风是强硬且忽视学生的权利，但在制度实施后，则注重处分行为的合理性以及对学生权利的维护。青岛A校受访人员认为，学生申诉制度实施后，学生对自身权利的认知也发生了变化。以往学生对校方的处分决定默默承受，但是目前学生收到处分通知后，马上要求进行申诉，说明其维护自身权利的意识在逐渐增强。

[18]《高校新管理规定新在哪里》，《中国教育报》2005年3月30日。

[19]如北京B校的受访者强调学校处分学生必须有依据，而且程序要符合规定；北京D校受访者反复强调对学生违纪行为的处分一定要查清事实、证据充分，并参照《学生手册》查找明确的依据，按照程序要求进行，否则容易引起纠纷（该校曾因未按程序规定处分违纪学生而被学生起诉至法院，在社会上引起较大影响）；青岛A校受访者认为校内学生申诉制度有利于逐步完善校方的处分程序，使其没有疏漏。

[20]如果学生没有从事违规行为，那么，通过学校内部的申诉程序可以纠正已经对学生做出的处分决定。参见Raoph D. Mawdsley， Plagiarism Problems in Higher Education，Journal of College and University Law Summer （1986）。

[21]如南开大学教务处处长认为校内学生申诉制度可以减少很多因为制度缺失造成的无谓诉讼，对于营造高校和谐的校园环境是非常有益的。参见《大学生管理新规定，破解高校管理三大难题》，《人民日报》2005年3月31日。

[22]Walter C. Hobbs， The “Defective Pressure Cooker” Syndrome： Dispute Process in the University， The Journal of Higher Education， Vol. 45， No. 8. （Nov.， 1974） p.578.

[23]高校对学生作出入学、退学决定或其他违纪处分决定时，往往带有随意性，如可能没有准确的依据、可能不具备充足的证据、可能没有履行相应的程序等。学生如果对校方决定有异议，没有校内途径可以解决彼此间的纠纷。如果校方决定涉及学生的重大利益，通常是开除学籍的处分决定，涉及学生受教育权的重大问题，学生只能寻求司法途径解决纠纷。在法院审理案件的过程中，如果高校作出决定的行为具有随意性，那么高校将处于非常被动的情况，无法从容应对，法院审理的结果也将不利于高校。

[24]［美］ 弗里德曼： 《法律制度》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社2002年版。

[25]如中山大学珠海校区党政办主任简占亮介绍说：规范高校管理不一定都要采取申诉听证方式，那样看似在给予犯错误的学生一个说话的权利，实际上往往会激化师生之间的矛盾；遵义医学院珠海分校党务办副主任刘玉萍在接受记者采访时说，作为制度建设和体现社会角色公平，高校可以有个申诉听证和化解矛盾的调解机构，但如果把申诉听证当作家常便饭，学生一遇处分，轻则申诉反驳，重则抵赖狡辩，势必造成师生双方关系紧张。参见《学生有了申诉权，怎样行使才得当》，《光明日报》2006年3月30日。

[26]本书调研的16所高校中有两所高校没有实施该制度，或者因为学校的特色，或者因为担心激化学生与学校间的矛盾，而采取迂回性手段避免申诉制度的实施。如尽量给予违纪学生较轻的处分，使学生认识到自己的违纪行为应当受到的处分和学校拟作出的处分之间的差别，从而放弃提出申诉。表面看来，受到较轻处分的学生确实从中获益，而学校也获得相对较和谐的氛围，但这却是以破坏规则为前提的，一定程度上危及了校方行为的权威性，而且使学生产生侥幸心理，无法有效排除下次继续违纪的可能性，因此从总体上来看，不利于校方正常秩序的维护。

[27]通过申诉制度解决学生与学校间的纠纷，根据法律和高校规则的规定，至少需要8周至10周的时间，遇到特殊情况，可能延长至14周，时间跨度比较长，当事人为进行有效的申诉，还要准备充足的资料，了解相应的程序，必然会浪费一定精力。实践中，有些学生为此放弃申诉的权利和机会。

[28]听证会的召开方式有点类似法庭审理的过程，因此，无论对于校方还是学生而言，都不是一种温和解决纠纷的途径，其结果也不利于双方关系的维持。曾经经历过学生申诉事项的两位教师表示，申诉处理结果尽管维持教师原来作出的决定，但已经完全破坏了师生间的关系。

[29]［美］ 弗里德曼： 《法律制度》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社2002年版，第20页。

[30]［美］ 弗里德曼： 《法律制度》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社2002年版，第57页。

[31]如2006年8月，何某、张某向齐齐哈尔市富拉尔基区人民法院提起行政诉讼，起诉齐齐哈尔医学院因两人考试作弊而开除学籍。法院受理后认为学院未提供证据证明两人作弊，故缺乏事实依据，并且作出开除学籍的处理意见书并未送达两名原告，根据《普通高等学校学生管理规定》第五十八条属程序违法，判决撤销学院开除学籍的处分决定。

[32]如2012年12月13日，中国政法大学78名法律硕士向法院提起行政诉讼，状告中国政法大学降低奖学金金额的案件，法院不予受理，理由是不属于行政诉讼受案范围。

[33]2011年11月，郑州航空工业管理学院学生肖某向郑州市二七区法院提起行政诉讼，起诉学院因考试作弊而开除其学籍，法院不仅对学校作出开除学籍处分的程序进行审查，认为学院程序违法，而且也对学校作出处分决定的正确性本身进行实质性审查，认为学院处分过重。最终判决肖某胜诉，撤销学院开除学籍的处分决定，并恢复肖某学籍。

[34]通过制度安排可以解决社会问题的必要性条件： 一是社会问题的存在是普遍性而非孤立性的；二是通过改变管理的理念、模式及具体方法、程序，可以在一定程度上解决问题。

[35]［美］ 诺内特、塞尔兹尼克： 《转变中的法律与社会——迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第126页。

[36]［美］ 诺内特、塞尔兹尼克： 《转变中的法律与社会——迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第127页。

[37]Edward N. Stoner， John Wesly Lowery， Navigation Past the “Spirit of Insubordination”： A Twenty-first Century Model Student Conduct Code With a Model Hearing Script，Journal of College and University Law （2004）.

[38]关于当代高校的功能，在许多文章和著作中都有所描述，主要概括为传播知识、发展知识与提供公共服务等三个方面。如唐振平： 《中国当代大学自治管理体制研究》，国防科技大学出版社2006年版；林玉体： 《美国高等教育之发展》，高等教育文化事业有限公司2002年版；和震： 《美国大学自治制度的形成与发展》，北京师范大学出版社2008年版；［英］ 约翰·亨利： 《大学的理想》，徐辉、顾建新、何曙译，浙江教育出版社2001年版；陈洪捷： 《什么是洪堡的大学思想》，《中国大学教学》2003年第6期；刘宝存： 《威斯康星理念与大学的社会服务职能》，《理工高教研究》2003第5期，等等。

[39]徐小洲： 《自主与制约——高校自主办学政策研究》，浙江教育出版社2007年版，第2页。

[40]蒋后强： 《高等学校自主权研究： 法治的视角》，法律出版社2010年版，第217页。

[41]李建华、伍研： 《大学自治： 我国高等教育体制创新的哲学阐释》，《现代大学教育》2004年第1期。

[42]［美］ 米尔伊安·R.达玛什卡： 《司法和国家权力的多种面孔： 比较视野中的法律程序》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第16—17页。

[43]张驰、韩强： 《学校法律治理研究》，上海交通大学出版社2005年版，第13页。

[44]蒋后强： 《高等学校自主权研究： 法治的视角》，法律出版社2010年版，第164页。

[45]徐小洲： 《自主与制约——高校自主办学政策研究》，浙江教育出版社2007年版，第149页。

[46]宣勇： 《大学变革的逻辑》，人民出版社2009年版，第498—499页。

[47]宣勇： 《大学变革的逻辑》，人民出版社2009年版，第485—486页。

[48]郭石明： 《社会变革中的大学管理》，浙江大学出版社2004年版，第207页。

[49]张应强、程瑛： 《高校内部管理体制改革： 30年的回顾与展望》，《高等工程教育研究》2008年第6期。

[50]蒋后强： 《高等学校自主权研究： 法治的视角》，法律出版社2010年版，第193页。

[51]张驰、韩强： 《学校法律治理研究》，上海交通大学出版社2005年版，第16—17页。

[52]蒋后强： 《高等学校自主权研究： 法治的视角》，法律出版社2010年版，第212—213页。

[53]关于荷兰政府与高校间的关系的观点，主要来自Center for Higher Education Policy Studies （CHEPS）（2007）： Higher Education in the Netherlands： Country Report， Ben Jongbloed； Maarja Soo， the Europe World of Learning 2010， volumn 2， Routledge 2009； Overview Higher Education the Netherlands，National Institution for Academic Degrees and University Evaluation，2011.3，1—29—1； Gakuen-Nishimachi， Kodaria， Tokyo 187—8587 Japan。

[54]学院是由政府出资设立的偏重于应用技术型的高校组织。

[55]1998年世界教育大会： 《21世纪的高等教育： 展望和行动世界宣言》。参见和震： 《美国大学自治制度的形成与发展》，北京师范大学出版社2008年版，第3页。

[56]sweezy v. new Hampshire， 354.U.S.234， 263 （1957），参见张斌贤、李子江主编： 《大学： 自由、自治与控制》，北京师范大学出版社2005年版，第158页。

[57]［美］ 德里克·博克： 《走出象牙塔——现代大学的社会责任》，徐小洲、陈军译，浙江教育出版社2001年版，第10页。

[58]［美］ 德里克·博克： 《美国高等教育》，乔佳义编译，北京师范大学出版社1991年版。

[59]徐小洲： 《自主与制约——高校自主办学政策研究》，浙江教育出版社2007年版，第9页。

[60]和震： 《美国大学自治制度的形成与发展》，北京师范大学出版社2008年版，第153页。

[61]姚云： 《美国教育法治的制度与精神》，教育科学出版社2007年版，第117页。

[62]徐小洲： 《自主与制约——高校自主办学政策研究》，浙江教育出版社2007年版，第9页。

[63]Falone v. Middlesex Country Medical Society， 62 N.J.Super. 184，162A. 2d 324 （Superior Court of New Jersey， 1960）.

[64]［美］ 弗里德曼： 《法律制度》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社2002年版，第27页。

[65]［英］ 哈耶克： 《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，“导论”第8页。

[66]有的高校，如北京B校、山东A校将其设置在学生工作处。学生工作处主要负责对学生行为进行审查与处分，因此对违纪违规学生的行为及其作出处分的过程及原因非常了解，当学生提出申诉时便于申诉处理委员会了解情况，由此可以节约制度的运行成本。如果将其设置在其他职能部门如纪检委等，将增加制度运行的成本，因为毕竟其他职能部门并不了解学生的情况，当其对申诉事项进行审查时仍然向学生工作处进行咨询，有时甚至听取学生工作处负责人员的意见（如山东C校在实践中就存在这种情况，尽管其将申诉处理委员会设置在纪检委），由此增加制度运行的成本。

[67]大多数高校仍然将申诉处理委员会设置在纪检委、监察委，甚至是团委，主要的利益考量是基于权力之间的监督与制约。申诉处理委员会的主要职能是对高校作出的决定进行审查，包括审查学生工作处对学生作出的处分决定，实质是对高校处分权的监督与制约。因此，必须将申诉处理委员会与学生工作处分开设置，否则可能存在自己审查自己的问题，无法有效地实现权力之间的制衡。

[68]教育部规章规定，申诉处理委员会成员由学校负责人、职能部门负责人、教师代表和学生代表组成，但具体的构成比例问题没有明确，因此各校基于不同的利益考量而予以不同分配。大多数高校教师代表和学生代表人数不超过30%，成员构成行政化色彩浓厚，主要是方便高校自身的管理，但也有极少数高校（如北京A校）教师代表和学生代表人数超过50%，主要侧重对学生权益的尊重和维护。

[69]如果通过法院解决彼此间的纠纷，通常作为被告的高校要花费更多的时间与精力准备材料参与诉讼过程，耗费的成本更高。

[70]［美］ 道格拉斯·C.诺思： 《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版，第34页。

[71]爱荷华大学没有统一的申诉处理机构，而是由对违纪学生作出处分决定机构的上级机构进行受理，而作出处分决定的机构不同，受理申诉的机构也不同。而关于受理申诉的人员构成方面却没有相关规定。明尼苏达大学设立了统一的申诉受理机构即教务长申诉委员会，受理学生对学院或行政机构作出的惩戒决定提出的申诉，同时对教务长申诉委员会的人员构成情况进行了详细的规定。